——基于第二次农业普查数据分析

内容提要：2008年4月浙江省委发出《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》，提出浙江省要“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。该《决定》对未来浙江省社会保障发展指明了方向、提出了要求。为此，本报告以该《决定》精神为指导，以农村经济学、社会保障学、福利经济学、计量经济学、数理人口学、保险精算学等相关理论知识为基础，综合运用定性与定量、比较分析、规范分析、实证分析与对策研究相结合等方法，对浙江省第二次全国农业普查中有关农村社会保障方面的数据进行深入挖掘和开发，全面、系统地总结和概括浙江省农村社会保障发展状况及特点，为浙江省政府完善农村社会保障制度及相关政策提供实证依据和决策参考，以加快推进浙江省农村社会保障体系建设，促进2012年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立的目标顺利实现。本报告在对改革开放以来浙江省农村社会保障制度及体系进行全面梳理和回顾的基础上，基于浙江省第二次全国农业普查数据，从不同普查区、不同住户类型、不同社区类型、不同地势、不同群体、不同地区等多角度对浙江省农村社会保障分缴费型和非缴费型两种制度体系分别进行统计和分析，着重对缴费型制度即农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、城镇职工基本养老保险等的参保状况及覆盖特点进行分析与总结；对非缴费型制度即五保供养制度、农村最低生活保障制度、其他社会救助等的享受状况及覆盖特点进行分析和总结，在此基础上，结合浙江省实际，分析影响农村社会保障制度建设和居民参保的因素，探寻制约浙江省农村社会保障全覆盖的关键问题、要害问题，最后，提出促进浙江省农村社会保障全覆盖的思路和对策建议。其中主要的内容和观点如下：

1．现行农村社会保障体系回顾与总结。经过30年来的改革，浙江省农村社会保障体系框架初步形成，基本上建立了以社会保险、社会救助和社会福利为内容的现代社会保障制度体系。当前浙江省农村社会保障制度的主体内容有农村社会养老保险（试点中）、新型农村合作医疗制度、被征地农民生活保障制度、最低生活保障制度、五保供养制度、社会救助制度等，各项社会保障制度功效开始显现。宁波市的被征地人员养老保障制度、富阳市的新型农村合作医疗制度、嘉兴市的城乡居民社会养老保险制度、杭州市的城乡一体化社会保障制度等很有特色。目前浙江省农村社会保障制度建设坚持从省情出发、多渠道投入资金，建立了具有浙江特色的农村社会保障制度体系，部分保障项目做到了应保尽保，这些成绩的取得与浙江省政府的执政能力相对较强、浙江省政府对农村社会保障工作重视是分不开的。

2．农村社会保障覆盖状况。根据第二次农业普查数据分析，截至2006年底浙江省各项社会保障参保及覆盖情况，具体分述如下：

农村社会养老保险，全省农村常住户的参保率为8.72%，本地户为9.86%，农业生产经营户为9.46%。其中农村普查区中常住户参保率为8.67%，本地户为9.8%，农业生产经营户为9.34%；城镇普查区中常住户参保率为21.44%，本地户为22.75%，农业生产经营户为29.93%。

新型农村合作医疗，全省农村常住户参合率为87.94%，本地户为88.41%，农业生产经营户为89.90%。从各个普查区类型来看，城镇普查区参合率略微高于农村普查区；居委会参合率高于村委会，但农场地区的农民参合率很低，其常住户参合率仅为42.33%，为参合最薄弱地区；省定贫困村低于全省平均参合率近8个百分点，省以下定贫困村的参合率与全省平均水平基本持平。在11个地级市中，参合率最高为杭州市，其本地户为95.36%；最低的为温州，参合率比全省平均参合率低了18个百分点。

城镇基本养老保险，全省农村常住户的参保率为5.29%，本地户为5.98%，农业生产经营户为7.20%。不同类型普查区里，村委会参保率最低，和全省平均大致持平，居委会略高，农场较高，特别是农场普查区里的本地户农民参保率达到了80.35%，农场中常住户农民参保为39.43%，远高于平均水平。贫困村和少数民族聚居村由于经济发展水平较低。在浙江省11个地级市中，参保率较高的为嘉兴、杭州和舟山三市。特别是嘉兴和杭州两地的农业生产经营户参加城镇养老保险比例最高，达到了22.51%和14.94%。

农村五保户情况。浙江省常住户中五保户占比为0.18%，其中农村普查区中五保户占比为0.18%，城镇五保户占比仅为0.03%；农场普查区中五保户占比为0.01%；平原、丘陵和山区的五保户占比分别为0.13%，0.19%和0.31%，山区占比最高。分地区看，浙江省农村五保户的有效占比最高的为丽水地区，其次是温州、衢州和金华三地区，嘉兴市农村五保户有效占比最低，仅为0.08%。

农村低保户情况。 浙江省农村常住户中低保户占比为2.04%，其中农村普查区中低保户占比为2.05%，城镇普查区五保户占比为0.78%。平原、丘陵和山区低保户占比分别为1.44%，1.95%和3.61%；省定贫困村中低保户占比为5.44%，省以下定贫困村中低保户占比为3.76%，均超过全省低保户的综合占比2.04%。贫困村中受到低保救助的家庭数量明显多与其它地区。少数民族聚居村的低保户占比为4.83%，高于全省平均水平近3个百分点。浙江省11市中，温州市低保户占比最高为3.61%，台州市低保户占比最低，为1.39%

农村居民获得救助和其他补贴收入状况。全省农村常住户中得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，其中农村为4.63%，城镇为21.21%，城镇高出农村16.5个百分点；得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%，其中农村比例为1.99%，城镇为0.69%；得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%，其中农村为0.83%，城镇普为0.35%；得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，其中农村为47.12%，城镇为27.27%。从11个地级市看，舟山市（34.88%）获得集体养老金的比例最高，衢州（1.17%）最低；得到其它救济救助比例最高为温州（5.65%）；获得扶贫资金或物资的比例丽水市（1.65%）最高，宁波市（0.58%）和舟山市（0.56%）最低；有47.05%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入，其中嘉兴市（89.54%）、台州市（89.02%）和湖州市（80.26%）最高，温州市（14.85%）最低。

3．农村社会保障覆盖的特点。基于以上普查数据分析，浙江省农村社会保险覆盖具有以下特点：第一，新型农村合作医疗制度基本实现了制度全覆盖。除了农场的参合率较低外，其余类型的统计参合率均在86%以上，远远超过了国家原定的2010年参合率要实现85%的指标。第二，农村社会养老保险发展较为薄弱。农村社会养老保总体参保率较低，是当前浙江省农村社会保障制度建设的薄弱点，也是今后覆盖城乡居民的社会保障制度体系的制度瓶颈。第三，农村社会保险发展存在群体和住户的差距。无论是农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度还是城镇职工养老保险，其参保率大体呈现出这样的趋势：一是从住户类型来看，本地户略高于常住户；而农业生产经营户的参保率略高于或与农村本地户基本持平。二是从地势看，平原高于丘陵，而丘陵高于山区。三是从群体来看，除了新型农村合作医疗保险外，农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险贫困群体的参保率都远远低于全省平均值。第四，农村社会保险发展城乡区域差异明显。多项社会保障参保率存在城镇普查区的参保比例高于农村普查区。在城镇普查区内，参保率城区高于镇区，在城区中主城区参保率一般高于城乡结合区，镇区中镇中心区高于镇乡结合区。而在乡村区域，乡中心区养老保险的参保率高于村庄农户的参保率。但是各个区域农村居民参加新型农村合作医疗的比例变动幅度较小，差异不明显。

与农村社会保险不同，浙江省农村社会救助保障覆盖具有以下特点（以农村常住户参保为例）：第一，农村救助以村集体或政府其他补贴收入为主。在住户普查中，从四项指标的统计人数占比来看，得到“村集体或政府其它补贴收入”的比例最高，为47.05%；其次是“得到过集体养老金”的家庭比例为4.7%；而 “得到过扶贫资金或物资”的家庭比例最低，为0.83%。第二，国家救济救助和扶贫资金以农村、山区和贫困村为主。在行政村普查中，有2项内容涉及农村社会保障救助内容，一是全年获得国家救济救助资金总额；二是全年获得国家扶贫资金总额。从这两项指标的统计数据分布看，主要是向农村、山区和贫困村倾向。第三，农村社会救助存在较大的区域差异。从住户调查数据看，农村社会救助在城乡间、不同住户类型间、不同地理区位间、不同群体间存在较大的差异。第四，农村社会救助的重点在山区和丘陵地带。2006年浙江省全省五保户占比为0.18%，大部分分布在农村。从不同地理特征看，平原、丘陵和山区的五保户占比分别为0.13%，0.19%和0.31%。可见，五保户在丘陵和山区相对较多。2006年全省低保户占比为2.04%，绝大部分分布在农村地区。从不同地理特征看，山区的低保户占比较高。农村五保户和低保户是农村社会救助工作的重点对象，而丘陵、山区农村的五保户和低保户数量较大，这将成为浙江省农村社会救助的重点地带。

4．影响因素及存在的问题。农村居民参加社会保险会受到很多因素的影响，如农村传统养儿防老的思想、自身收入水平和投资消费理念、受教育程度、对风险的规避行为等因素都会影响其参保意愿和参保行为。

为探究国民经济发展水平对农村居民参加社会保障的影响程度，本报告选择了浙江省各市农村社会保障的参保率、农民人均纯收入、文化程度、人均GDP和GDP等相关指标，进行了Pearson相关系数分析。结果表明，浙江省农村居民参加农村社会养老保险和新型农村合作医疗与其它变量之间基本不存在相关关系，也就是说农民人均纯收入、GDP水平、农民的低文化程度和村集体收入水平基本不影响农村居民的参保行为。农民参保积极性与GDP和收入关系不大。这一结论值得我们思考。

为探求村集体或政府的补贴能力和社会经济发展之间的关联性，本报告用SPSS分析了浙江省全年获得国家救济救助资金、扶贫资金、村集体收入、农民人均纯收入、人均GDP、GDP和村均获得救济救助、扶贫资金之间的Pearson相关系数。结果表明，浙江省各市全年获得国家扶贫资金总额和村集体收入、人均GDP 在0.05显著性水平下相关；村集体收入和GDP之间存在正相关关系，在0.01显著性水平下相关系数为0.853。要增强村集体的补贴能力，首先要发展好当地的经济；村均获得国家扶贫资金额和该地区全年获得国家扶贫资金总额在0.01显著性水平下正相关，和村集体收入、GDP在0.05显著水平下相关。

基于多种因素的综合分析，本报告认为浙江省农村社会保障制度建设还存在一些薄弱的、关键的问题，具体体现在以下几个方面：第一，农村工伤保险和失业保险项目缺失、体系建设存在缺陷；第二，农村社会养老保险尚未全面推行，制约着制度的全覆盖；第三，农村社会保障建设重经济保障，轻服务保障；第四，农村社会保障范围窄，难以做到应保尽保；第五，以村集体或政府其他补贴收入为主的社会救助，层次低；第六，农村社会保障地区发展不平衡，山区、丘陵、贫困村等为薄弱区；第七，决策层存在认知偏差，城乡协调发展受制约。

5．思路及对策建议。围绕解决以上关键问题和薄弱问题，从破解城乡二元结构、促进城乡社会保障协调发展、促进农村社会保障全覆盖的角度看，本报告提出了当前浙江省农村社会保障制度建设的基本思路是：对现行农村社会保障制度安排及体系进行有效性评估，汲取改革开放30年来的农村社会保障制度改革的经验与教训；对于较为成型和相对成熟的制度继续完善并努力扩大覆盖面；对于需要整合的政策、制度给予合并并努力提高制度的统一性和有效性；对于缺失的制度、薄弱的环节、落后的地区加强建设并提高覆盖面，建立健全农村社会保障制度体系，争取早日实现农村社会保障的全覆盖。

本报告认为，当前及今后一段时间浙江省农村社会保障制度建设的基本目标是：在现有的资源约束条件下，继续完善和深化现行社会保障制度和体系的改革，重点确保解决关系民生的基本社会保障制度安排及体系建设，努力提高浙江省农村社会保障制度安排及体系建设的有效性，着力促进和优先实现基本社会保障制度的全覆盖。农村基本的社会保障制度包括三种基本的经济保障制度和一种基本的服务保障制度，其中三种基本的经济保障制度是农村基本养老保险制度、农村基本医疗保险制度、农村最低生活保障及救助制度；一种基本的服务保障制度则是指基本的社会福利服务制度。

为了实现以上目标，本报告提出了九条对策建议，具体如下：第一，要正确认识土地和家庭保障功能，树立现代社会保障理念；第二，尽快出台省级指导意见，推进新型农村社会养老保险制度的建立；第三，完善被征地农民生活保障制度，适时与相关制度整合与统一；第四，完善农村最低生活保障制度，落实新型社会救助体系；第五，继续完善新型农村合作医疗制度，提高其基本医疗保险的保障作用；第六，增强现行社会保障制度的开放性，积极稳妥地解决农民工参保问题；第七，加大财政投入力度，提高农村社会保障水平；第八，注重各项政策、制度的衔接和联动，提高社会保障资金使用效率；第九，重视立法建设，确保各项社会保障工作依法有序推进。

关键词：农村社会保障；参保率；全覆盖；农业普查；浙江省

为贯彻落实党的十七大精神，实现我省第十二次党代会提出的奋斗目标，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，2008年4月浙江省委作出《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》，提出浙江省当前和今后一个时期全面改善民生的总体目标要求为“确保全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断丰富城乡居民物质生活和精神文化生活，使全面建设小康社会的成果惠及全省人民”。该《决定》还进一步指出要“到2012年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。该《决定》对未来我省覆盖城乡居民的社会保障体系做了总体框架描述，还进一步把分类指出当前浙江省完善社会保障体系的工作重点，如在“建立健全覆盖城乡的养老保障体系”中指出“积极探索符合我省实际的农村养老保障制度，不断完善被征地农民基本生活保障制度。扩大实施农村计划生育家庭奖励制度范围，提高奖励扶助标准”；在“建立健全覆盖城乡居民的医疗保障体系”中指出“进一步完善新型农村合作医疗制度，建立长效筹资机制，不断提高参保率和保障水平。继续实行两年一次的农村居民免费体检，不断加大对困难群众的大病救助力度”；在“完善新型社会救助体系”中指出“将符合条件的城乡贫困人口全部纳入最低生活保障，完善应保尽保、应补尽补和应退尽退机制。健全低保金标准动态调整和价格补贴机制。完善分层分类社会救助办法，逐步提高农村五保与城镇“三无”对象集中供养以及教育与住房等救助水平……建立临时社会救助制度，对低保边缘困难群众和其他因突发性灾害或重大疾病造成生活暂时困难的群众，实施临时社会救助”；在“大力发展社会福利事业”中指出“切实保障公办福利机构满足“五保三无”对象、困难老人供养和重度残疾人集中托养所需，鼓励支持社会力量兴办养老服务机构”；在“建立多层次住房保障体系”中指出“进一步健全农村政策性住房保险制度，逐步扩大农村困难群众住房救助覆盖面，稳步推进农村危旧房改造，切实加强农房规划建设管理，不断提高农房建设水平和防灾能力。”由此可以看出浙江省民生工作进入到关键阶段，浙江省建立覆盖城乡居民的社会保障体系也到了最后冲刺阶段，同时也表明了省委省政府高度重视农村居民的社会保障问题，对完善农村社会保障制度提出了要求。

事实上，改革开放以来，浙江省社会经济发展速度较快，国民经济总体水平较高，处于我国各省前列。与此相关联，浙江省的社会保障事业发展也相对较快，与兄弟省市相比，浙江省许多工作也都是走在全国前列的。如果能够通过对浙江省农村社会保障解剖麻雀，把握现状、了解问题特征、找出痼疾，探寻解决问题的路径和方法，则不仅对浙江省提早建设全覆盖的农村社会保障有促进作用，而且对如何在全国推进农村社会保障制度建设也有重要的启示意义。为此，本课题围绕以浙江省为研究对象，在浙江省农村社会保障制度进行全面梳理和回顾的基础上，通过对第二次全国农业普查数据进行开发和挖掘，全面系统总结浙江省农村社会保障发展的真实状况，探寻和解决影响农村社会保障建设的关键问题、要害问题，提出促进浙江省农村社会保障全覆盖的思路和对策建议，为加快推进浙江省农村社会保障体系建设和浙江省2012年实现社会保障城乡全覆盖的目标提供决策依据，也为我国其他地区2020年实现社会保障城乡居民的全覆盖提供发展经验和启示。

一、浙江省农村社会保障体系及政策的回顾

（一）浙江省现行农村社会保障体系及现状

经过30年来的改革，浙江省农村社会保障体系框架初步形成，基本上建立了以社会保险、社会救助和社会福利为内容的现代社会保障制度体系（见图1-1）。其中社会保险主要由农村社会养老保险、农村新型合作医疗制度等组成；社会救助主要由最低生活保障制度、五保供养制度、其他救助制度等；社会福利主要由老年人福利、妇女福利、儿童福利及残疾人福利等内容组成。如果按照资金的来源划分，浙江省村社会保障分为缴费型和非缴费型制度，其中缴费型社会保障制度主要是指由政府、集体（企业）及个人共同出资，并由政府举办和组织的社会保险制度。非缴费型社会保障制度主要是由政府或者社会对一些特殊群体给予生活帮助的制度措施。在浙江省农村，缴费型社会保障制度主要包括农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、被征地人员基本生活保障制度等；非缴费型社会保障制度主要包括最低生活保障制度、五保供养制度、其他救助制度等。其中不少制度是在近年来建立起来的。如2001年在全国范围内较早的建立了农村最低生活保障制度[1]；2003开始有效推进和基本全面建立了农村新型合作医疗制度；2003年开始全面建立了被征地农民基本生活保障制度；2004年开始建立了城乡社会医疗救助制度；2007年部分地市开始试行新型农村社会养老保险制度。

截至2007年底，全省87个有农业人口的县(市、区)全部建立了新型农村合作医疗制度，参合人数达3000万人，参合率为89%。全省农村最低生活保障享受对象有56.2万人，占全省低保享受对象的86.20%。被征地农民进入社会保障系统的有296.84万人，其中248.99万人参加了基本生活保障制度，其余的47.85万人参加城镇职工基本养老和双低保险。参加农村社会养老保险有445.01万人。截至2008年5月底参加新型农村社会养老保险的有10.09万人。农村五保集中供养率为94.3%。可见，浙江省农村社会保障制度的保障功效开始显现。

（二）浙江省农村社会保障制度改革历程及发展状况

从以上制度介绍来看，农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度、社会救助制度等是当前浙江省农村社会保障制度的主体内容，以下就各类种制度的改革、政策演变及发展现状分别给予具体介绍。

1．农村社会养老保险制度历史沿革及发展状况

（1）历史沿革与绩效。农村社会养老保险在我省于1992年开始试点。1993年，省政府发出关于建立农村社会养老保险制度的通知。1995年，根据民政部《农村社会养老保险基本方案》（以下简称“老农保”）^[2]，浙江省人民政府发布《浙江省农村社会养老保险暂行办法》。该办法对原民政部规定的2—20十个等差定额月缴费标准，提高到6—20八个等差定额月缴费档次，对乡镇村各类企业和个体经济组织的从业人员，单位按月按职工工资总额的10-15%缴纳，个人按照工资的3-5%缴纳，单位、个人集体补助全部记入个人账户。可以说，浙江省农保模式基本维持了民政部的基本方案，只是保障标准较原方案提高了。另外，浙江省的乡镇企业参保率较高，对农保的开展起到了不可估量的作用。但到1998年机构改革时，浙江省的农保业务出现了萎缩。即便这样，到2003年底，全省仍有95%的乡（镇）、80%的行政村开展这项工作，有近460万人参加农保，全省积累养老保险基金21.5亿元。农保工作是把社会养老保险作为防范农民老龄风险的一种对策在浙江的重要实践，是用社会保险方式解决农民养老问题的有益探索。

（2）存在的问题。农保制度设计的初衷旨在解决大部分农村居民的养老问题。制度实施以来，取得了一定的成绩。但由于制度设计缺陷及实施中存在诸多问题，使其实施结果并未达到制度的初衷。主要表现在：

第一，制度设计缺陷带来农保的“社会保险”性质不明确、保障水平低，并最终导致参保人数少、覆盖面窄。我省农保尽管在国家政策基础上进行了适当的调整，但力度不大，没能改变农保制度的本质缺陷。目前仍在开展农保工作的部分县（市），除了村干部、农村义务兵、乡村医生等少数特殊群体能够享受到集体或者政府财政适当的保险费补贴外，广大纯农民完全是个人缴费参保。在开展工作的地方，原本想通过少数群体参加农保起示范带头作用，然而这种对特殊人的特殊政策，非但没有起到带动作用，反而让广大老百姓认为政策不公。相当部分农民认为，农保名义上是社会保险，实际上是一种个人储蓄保险。同时由于按照制度设计时的经济水平确定缴费标准，又没有建立调整机制，使得缴费标准极低，保险费积累太少，农民可领取的养老金难以起到保障养老的作用。如，2004年丽水市各县（市、区）平均月领养老金2.85元（见表1-1）；嘉兴市在省内养老金水平相对较高，2004年市本级人均月领取养老金也只有67.15元。保障水平过低使得农民对参加农保缺乏积极性，许多农民不愿意参加或者不愿意续保，在很大程度上影响了制度的覆盖面。截至2004年底，丽水市全市参保人数为32.48万人，参保率为17.6%（参见表1-1）;截至2004年9月底，嘉兴市全市参保人数为50.19万人，参保率为21.67%；市本级12.68万人，参保率为26.85%。

第二，采取传统的工作模式引发了政府管理成本和利息承诺的沉重负担。农保推行初期，采取下指标、定任务的传统工作方法，不论条件是否具备，通过一些强制或半强制的手段开展农保，甚至不少地方违反政策，打破了参保对象的年龄界限，让16岁以下的人员大量参保，使得一些地区出现负面反映。另一方面由于大量低龄非劳动年龄人员参保，使政府过早地背上利息的沉重负担。同时由于农保利息政策的宣传存在严重失误，使一些发达农村的不少农民把参加农保当作了一种投资行为，为孩子买了较高额度的保险，而且是趸缴保险费，使农保丧失了社会保险的真正意义。

表1-1  2004年丽水市各县（市、区）农保基本情况         单位：人/万元

资料来源：丽水市人事劳动社会保障局，丽水市农村社会养老保险工作情况汇报，2005年4月7日。

第三，农保政策的不稳定使政府的信誉面临挑战。农保制度的推行一波三折，在试点和全面推行的初期，政府职能部门热情很高，在高利率的吸引下，群众参保的积极性也比较高，然而在国家银行利率一路下滑之时，农保的利率随之降低，农民领取养老金的数额与原先承诺差距很大，以至于许多参加农保的农民开始要求政府给予利率解释，1998年以来，为防范金融风险，加强规范管理，农保又开展清理整顿工作，许多原来农保业务开展的如火如荼的地方现在都停下来了，农民对农保政策开始怀疑，政府信誉在农民心中的地位大打折扣。

（3）新型农保制度的探索与开展。近年来在全面小康社会、和谐社会以及建设社会主义新农村的背景下，浙江省不少地方开始了新型农村社会养老保险制度（以下简称“新型农保”）的探索与试点。目前浙江省的嘉兴、杭州、宁波、绍兴等四个地级市的10多个县市开展新型农保，其中已经出台相关文件的有杭州市的萧山、余杭，宁波市的余姚、慈溪，嘉兴市除了嘉善以外的其余五个县市，以及绍兴市本级及上虞市等，参保人数截至2008年5月底有10.09万人。

浙江省新型农保仍处于地方试点之中，全省没有统一的制度模式。各地的模式差距较大。如嘉兴实行的是城乡居民一体的养老保险制度，政府财政补贴保险费的3%。杭州市是针对农业劳动者的，政府补贴为农民上年纯收入的8%，而宁波在地方指导意见的基础上，各县市的补贴形式和额度差异也较大。除了补贴的差异外，帐户模式也有较大差异，如有些地方实行的是个人账户＋统筹基金的模式；但是有些地方实行的是个人账户＋基础养老金的模式。但总体看来，浙江新型农村社会养老保险的特点是增加了政府补贴保险费的责任，这是优点也是值得肯定的方面。从执行上看，浙江省各地均采取政府引导的农民自愿参加的形式。

还需要改进的是，建议省级指导意见尽快出台，这样为全省统一制度模式创造条件。目前的地方制度账户模式各异对农民流动保险关系转移极为不利。

2．农村合作医疗制度的开展历程及发展状况

（1）历史沿革与绩效。浙江省农村合作医疗制度始于二十世纪60年代。当时通过培训赤脚医生，举办合作医疗站的方法解决农村缺医少药问题。到70年代末，全省90%以上的村举办了农村合作医疗，以后由于农村经济体制转换等原因，这个比率下降到2.4%。进入90年代后，农村合作医疗逐渐有所恢复，但步履维艰。2003年省政府出台《关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见（试行）》，全面部署新型农村合作医疗工作。2003年以来，浙江省根据党中央、国务院的有关决策和部署，不断调整完善新型农村合作医疗制度建设的方针政策，分三个阶段推进新型农村合作医疗工作。第一阶段是2003年8月，浙江省被列为全国新型农村合作医疗试点省份，确定了27个县（市、区）开展试点，其中包括13个经济强县、6个中等县、8个欠发达县和海岛县[3]，共有农业人口1050余万人，占全省农业人口的30.62%。试点初期参合人数达到831万人，占试点县农业人口的82%。第二阶段是从2005年起，在全省大部分地区已经建立新型农村合作医疗制度的基础上，省政府提出了积极稳妥推进的要求，2006年，从制度安排上覆盖了全省所有农民。第三阶段是从2007年起，浙江省新型农村合作医疗进入巩固提高和深化完善阶段，省政府制定了《关于进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》，以指导各地开展工作，规范制度建设，建立起长效工作机制[4]。新型农村合作医疗机制不断完善，基金监管力度进一步加大，保障能力逐步增强。2008年，浙江省新农合参合人数为3094万人，参合率为90%，人均筹资水平为135.9元，住院补偿率为31.2%，门诊结报率为120%。浙江省86个有农业人口的县（市、区）人均筹资均在100元以上，并全面建立了住院兼顾门诊补偿制度[5]。

（2）存在的问题。目前，浙江省新型农村合作医疗发展的总体情况较好，多数农村居民从中得到了实惠，但是该项制度要可持续发展还有一些问题待于进一步完善。

第一，地区发展不平衡。目前浙江省各地均已开展新型农村合作医疗制度，但是由于各地的做法差异大，尤其是政府投入及财政补贴程度有很大的不同，表现出制度实施的效果也有较大的差异。从参合率指标看，由表1-2可以看出，2006年，全省农村居民平均参合率为86.2%，但是有6个地区参合率高于平均水平，而有5个地区参合率低于平均水平，其中参合率高的地区如杭州市已经达到100%，而参合率低的地区如温州仅有67.4%，最高和最低差距达到了32.8个百分点。从筹资水平看，2006年浙江省新型合作医疗人均筹资水平为63元，其中宁波地区和嘉兴地区最高，分别为98元和83元。温州、衢州和丽水地区较低，分别为42、41和45元。可见当前浙江省新型合作医疗的发展存在严重的地区不平衡状况。

注：本表数据是根据浙江新型农村合作医疗制度实施情况分析（中国统计信息网，2008-01-14）一文有关数据整理而成。其中参合率>100%是因为有非农业人口和外来人口参加的。

第二，政府财政负担逐年增加。目前浙江省新型农村合作医疗的开展很大程度上依赖于地方财政的大力投入。不少地方财政逐年加大对新农合筹资的补贴，以提高新农合的保障水平。而这种依赖于政府财政持续生存的制度，一方面会逐年加大地方财政的压力，另一方面也会给农村居民形成一种依赖情绪，为以后增加农民缴费埋下隐患。2006年建德市财政收入67657万元，要补助合作制度达1036万元，占1.5%，这对一个经济实力并不雄厚的县财政来说，负担已属不轻，要想进一步提高县财政对合作制度的支持难度很大。同时，个别地区由于农民外出打工较多，为提高参合率，一些乡村集体垫资代缴，而集体等其他组织出资比率一直不高[6]。又如富阳市自2004年开展新农合以来，人均筹资比例逐年增加，由2004年的40元（个人出资25元、市级财政10元、乡镇街道5元）提高到2005年的50元（个人出资25元、市级财政20元、乡镇街道5元）进而提高到2006年的70元（个人出资25元、市级财政40元、乡镇街道5元）[7]，在这一增资过程中，个人出资额一直未增加，市财政的出资额却成倍地增加。

图1-2  富阳市新农合三方筹资额变化情况（单位：元）

第三，新型农村合作医疗制度的报销水平总体较低。新型农村合作医疗筹资水平低，影响了农村居民的医疗保障水平，然而在现有的筹资水平下，合作医疗保障基金存在大量结余，这说明现行报销模式存在缺陷，导致医疗费用的报销率偏低，收益面偏小。2006年全省筹资总额为18.4亿元，实际支出总额为17亿元，基金结余1.38亿元，全省基金收支结余率为7.5%。其中温州地区和湖州地区最高，分别为22.1%和15.5%。过高的结余率不利于合作医疗可持续发展。

第四，村民的参合意识有待进一步提高。尽管政府对新农合给予了大力的支持，尤其在参合费补贴方面。然而从各地的参合情况看，总有农村居民不愿意参加。对于这一原因2007年春节我们在富阳市做过调查。调查结果显示，在所有的调查对象中，只有2.84%的农民对此制度了解，比较了解的也只占了10.23%，大部分农民都处于一知半解的状态。具体的说，知道筹资办法的有85.23%，但是知道报销比例、医保资金运作和医保管理机构的分别只有35.23%、9.66%、8.52%。总体看来，参合农户对新型农村合作医疗制度的细则，特别是报销范围、补偿标准、医保基金的管理、运作、使用等细节问题的认知还不到位。由于农民存在认知不足，一旦新型合作医疗的实际效果达不到农民的期望，那么，对于农民的积极性将造成很大的挫伤。因此，新农合的宣传工作还需要继续加强，提高农村居民的参合意愿是新农合持续开展的关键。

3．被征地农民生活保障制度实践、绩效与问题

（1）实践与绩效。浙江被征地农民生活保障制度起源于嘉兴市。早在1998年底，嘉兴市就颁布了《土地征用人员分流办法》，为被征地农民开办了基本养老保险，缓解了征地矛盾。2002年后，随着被征地农民数量的猛增和征地矛盾的突现，为了缓解征地矛盾，保护农民利益，浙江省的其他市区也纷纷开始了以养老保障为主的被征地农民基本生活保障制度的探索。尤其是宁波市为被征地农民建立养老风险准备金制度和湖州市从土地补偿费中列支养老保险费的做法很有特色，而且成效显著，引起了浙江省政府的高度重视。2003年5月，在浙江省政府的大力支持下，浙江省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅（以下简称五部门）联合在全国率先颁发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（以下简称指导意见），自此，以制度安排的办法解决被征地农民的生活问题在浙江省开始全面启动。目前，浙江省11个地区市，90多个县（市、区）就被征地农民的保障对象、保障资金管理、养老、就业和医疗以及相关工作出台了试行办法和实施细则，从其内容看，大体分为四种类型：基本生活保障型、基本养老保险型、双低保障型、基本生活保障与基本养老保险结合型。截至2005年11月底，全省已有180.15万失地农民进入了养老保障系统，其中152.91万参加基本生活保障制度，27.24万直接进入职工养老保险和“双低”办法的养老保险等。按照1999-2003年浙江省失地农民数近200万计算，参保人数占失地农民数量90%强。全省集中资金187.67亿元，已有67.79万名失地农民开始领取基本生活保障金。

关于失地农民的老年生活问题，是当前各省、市政府城市化过程中的一大难题。实践中，各地对此曾作了多种尝试，如通过货币补偿、留地安置、实物补偿等办法，试图解决失地农民的养老问题，然而各种办法并不尽如人意。而我国失地农民形成与产生的特殊国情，又决定了在世界上找不到可借鉴的经验。因而如何解决如此大规模数量的失地农民养老问题，成为我国各地政府关注的焦点。浙江省政府与时俱进，开拓创新，在全省范围内，为失地农民建立了标准有别、重点不同，分类保障的现代制度体系，对长远地解决失地农民的老年生活、保护失地农民利益、继续推进城市化等都具有划时代的现实意义。

（2）存在的问题。浙江省失地农民养老保障主要是通过被征地农民基本生活保障制度来实现的。在省劳动保障、国土资源、财政、民政、农业等五部门联合下发《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农[2003]79号）后，全省各地先后建立、实施被征地农民基本生活保障制度，但各地的做法不同，模式不一，同时各地确定的参保对象、投保年龄、缴费标准、缴费年限、保障水平等相关要素也存在较大差异。另外，在制度实施过程中，还存在政府应承担的部分资金不到位、保障水平低、参保率不高等问题。这些问题应该引起相关部门和有关领导的足够重视，尤其是资金不到位和保障水平低的问题，如果不及时解决，过不了几年，问题就会凸现。

4．农村社会救助制度的发展演变及现状

（1）农村最低生活保障制度。浙江省1997年开始试点农村最低生活保障制度(以下简称农村低保)。经过4年的试点，于2001年浙江省人民政府颁布并实施了《浙江省最低生活保障办法》，在全国范围内较早的以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴。为了确保农村居民最低生活保障切实落到实处，2003年8月浙江政府办公厅又发布了《关于进一步做好最低生活保障工作的通知》，要求全省进一步完善最低生活保障政策，加大扶持力度，加强监管工作。在省政府的重视下，各县市区政府把最低生活保障作为稳定农村的大事来抓，作为启动农村社会保障的基础工作来做，认真部署落实。各市、县(区)人民政府又相继出台了《城乡居民最低生活保障实施细则》， 将《浙江省最低生活保障办法》进一步细化并作为本县(区) 农村低保实施依据。农村低保的法制化给越来越多的农村贫困人口带去了福利。通过全省各级政府的努力，除了对城镇贫困居民做到了应保尽保外，对农村贫困人口也基本上做到了不同水平的应保尽保^[8]。2007年，浙江省民政厅出台了《关于加强基层低保工作规范化建设的通知》（浙民低〔2007〕172号），有针对性地健全完善了各项制度。尤其是对低保标准的调整及水平做了规范，指出：城镇低保标准按上年度当地最低工资标准的40%确定，农村低保标准按城镇低保标准的60%确定；做到应补尽补，保障金每人每月不少于30元，以县为单位的低保对象人均月补差不低于当地低保标准的50%。农村五保对象和城镇“三无”对象以及生活不能自理的重度残疾救助对象，按保障标准全额享受低保金。2008年，全省享受农村低保的人数为59.35万人，月均补助112.3元/人，人均救助额不低于低保标准50%。

尽管浙江省农村低保工作取得了显著的成绩，但是其还存在一些问题如低保标准在城乡间、地区间差距依然较大、低保对象的确定仍有难度、低保资金的筹资单一等，这些问题有待于今后进一步完善。

（2）农村五保供养制度。对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。我国农村五保供养制度源于20世纪50年代，其内涵是对农村无劳动力、无生活来源、无依靠的社员，由集体为其保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教），简称五保供养。20世纪80年代初农村实行“大包干”，集中供养的五保制度由于集体经济的瓦解而面临资金问题，五保户家庭的生活来源成了问题。为此， 1988年4月14日浙江省政府颁发了《浙江省农村五保户供养工作暂行规定》，及时采取措施对五保供养所需经费、发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持等给予了相关规定。在国务院1994年出台的《农村五保供养工作条例》的基础上，浙江省政府于1996年出台了《浙江省农村五保供养工作实施细则》（浙江省人民政府令第76号）对农村五保供养工作给予了进一步的规范。目前农村五保供养工作面临新的形势和新问题，2006年国务院出台了新的《农村五保供养工作条例》，在此基础上，2008年7月浙江省政府出台了《实施<农村五保供养工作条例>办法》（浙江省人民政府令第244号公布），从而使得浙江省农村五保供养制度步入到法制化管理轨道。目前，浙江全省共有敬老院1141所，床位8.5万余张。五保对象47678人，已集中供养45046人，集中供养率达到94.48%。2007年，全省共投入供养资金2.29亿元，五保对象人均供养标准5221元，为上年度农民人均纯收入(7335元)的71%[9]。

在新的形势下，五保供养内容发生了很大的变化，新的五保供养内容有：目前浙江省五保供养的主要特点是：一是内涵发生了变化。新的农村五保对象是指村民中无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人或者未满16周岁的未成年人。给予他们在吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助，是政府的法定职责。五保供养方式分为集中供养和分散供养两种。二是财政为主的供养经费筹集机制形成。从2005年起，浙江省五保供养资金就从“乡统筹、村提留”基本转向财政安排为主，五保对象作为低保对象全额享受财政支出的低保金，村通过“一事一议”筹措部分实物或现金。2006年，按照国务院颁布实施新的《农村五保供养工作条例》的要求，浙江省将农村五保供养资金列入设区的市、县（市、区）财政预算。2007年，全省各级财政共投入集中供养资金2.29亿元，是2002年供养资金的3.3倍，人均供养标准为5221元，为2002年的2.3倍。三是供养对象的基本权益得到有效保障。随着供养设施的不断完善，供养标准的不断提高，供养对象基本生活得到有效保障。目前，全省共有1141个敬老院，配备工作人员5361人，工作人员与供养对象比为1：8.4，达到1：10的省定标准，工作力量基本满足需求。集中供养五保对象每天人均伙食费不低于4元，医疗难问题得到较好解决[10]。

（3）农村灾害救助制度。在灾害救助方面，浙江省积极探索创新，逐步建立完善灾害应急体系，对保障灾民生活，维护灾区稳定发挥了重要作用。近几年来，浙江省通过救灾体制改革，整合灾害救助工作的各个环节和项目，着力建设政府主导、社会参与、各方有责，与社会主义市场经济体制相适应的城乡一体化的灾害救助体系。与此同时，各地先后出台了《自然灾害救助暂行办法》、《自然灾害救助预案》、《社会救济工作暂行办法》、《灾民恢复建房优惠政策》等规范性文件，民政部门制定了《四种重点对象查、核灾情和款物救济到户的实施细则》、《灾害等级划分标准及救灾职责确定办法》、《浙江省自然灾害灾情核定暂行办法》等可操作的规定，完善了救灾工作各项规章制度。同时也出台了如《浙江省重特大自然灾害救助应急预案交通系统实施细则》等配套政策。现在，救灾工作分级负责、救灾款分级负担的救灾工作新体制基本建立，形成了中央和省、市、县、乡镇救灾资金投入体系，救灾工作科学性和效益、效率明显提高，灾民基本生活得到了较好保障，为促进全省社会稳定和经济发展做出了积极的贡献[11]。近几年，在农村救灾救济方面，最为突出的成绩是：一是将减灾示范活动引入农村。在农村进行防灾减灾知识宣传栏，发放《避灾自救手册》，使广大农村居民广泛了解减灾知识，增强防灾减灾意识。二是把农村住房救助工作纳入新型社会救助体系建设，并作为为民办实事重要内容之一。三是探索灾害保险，启动政策性农村住房保险。2006年探索实施政策性农村住房保险，创建实行“政府补助推动＋农户自愿交费＋市场经营运作”的运行模式，制定出台《浙江省政策性农村住房保险倒塌房屋界定标准和裁定办法（试行）》。2007年全省参保率达96.13%，共赔付2.19万间，累计赔款7351万元，赔付率达63.51%[12]。

此外，自20世纪90年代中后期开始，浙江省大力推进社会福利社会化。通过政策杠杆，形成政府引导主体化、投资主体多元化、资金筹措多样化、服务对象社会化、城乡联动一体化的模式。省政府先后制订并发出了《关于切实加强民政工作的通知》（1994年）、《关于加快发展社会福利事业的通知》（1998年）、《关于进一步加强民政工作的意见》（2002年），省民政厅颁行了《浙江省社会福利机构管理暂行办法》（1999年）。这些政策，使我省社会福利事业取得了长足发展，基本形成了多种经济成分共同参与、大中小型并举、高中低档互补、社会效益与经济相统一的福利事业发展新格局，初步满足了人民群众对福利服务的需求。到2003年底，全省共有福利事业单位近2000个，床位数近7万张，供（休）养人员近5万名[13]。

（三）浙江省典型地区农村社会保障制度实践

1．宁波市被征地人员养老保障制度

宁波市社会经济相对较发达，城镇化速度快，土地征用量较大，被征地人员数量较多。宁波市的被征地人员养老保障制度比较有特色。

宁波市于2003年1月在全国较早的推出了《宁波市被征地人员养老保障试行办法》（甬政发【2002】125号）。六年来不断的对这一制度进行完善和调整，截至2008年6月，宁波市全市153个街道（乡镇）、3823个行政村中，已有132个街道（乡镇）、2021个行政村实施了被征地人员养老保障制度，占全部被征地村的93.9%，参保人数达到了 53.26万人，已有30多万人开始领取养老保障金。其中，宁波市市辖各区的被征地村的覆盖率已经达到100%。现已基本做到历史上被征地人员“应保尽保”、新被征地人员“即征即保”。宁波市被征地人员养老保障制度有以下特点[14]：

第一，实行比较科学合理的资金筹集模式。宁波市被征地人员养老保障制度资金筹集采取个人、集体和政府三方筹资的模式，个人和集体缴费记入个人账户，政府负担的资金用于缴纳的养老保障费不敷使用时的养老金支付。其保障资金管理实行的是完全的现收现付制模式。被征地人员养老保障风险资金来源包括：（1）国有土地使用权有偿出让和新增建设用地土地行政划拨时，按每平方米10元标准提取，2004提高到每平方米30元；（2）国有土地使用权出让后，按土地出让金净收益的2%提取；（3）地方财政正常性收入中划出1个百分点；（4）国有资产变现收入按10%提取。截至2008年9月宁波市辖区筹集社会保障资金累计余额为21亿元。

第二，具有较强的待遇调整理念。为了确保被征地人员养老保障水平不降低，宁波市被征地人员养老保障制度规定了待遇调整办法。自从宁波市2003年1月1日试行该办法以来，已经连续六年对被征地人员待遇标准和缴费标准进行了相应的调整（见表1-3，表1-4），这充分说明了宁波市不仅重视经济发展对待遇和缴费的影响，有较强的待遇和缴费调整理念，而且也说明了宁波市被征地人员养老保障待遇政策得到了执行和落实。

表 1-3  宁波市市辖各区被征地人员养老保障待遇标准状况    单位：元 /月                                                        

注：市辖各区包括：海曙区、江东区、江北区、镇海区、北仑区、鄞州区、保税区、市科技园区、大榭开发区、东钱湖旅游度假区。

表1-4  2008年宁波市各地被征地人员养老保障待遇标准状况          单位：元/月

第三，政府补贴力度较大。宁波市政府不但为被征地人员进行参保缴费补贴，同时还为每一位参保者承担了5万元的养老金隐性支付责任、待遇调整增加额部分以及最后的兜底责任。这种从参保到待遇享受全过程均有政府提供补贴的情况，无论同企业职工基本养老保险制度相比，还是同农村社会养老保险制度相比，都反映了宁波市政府对被征地人员的责任不但显性化而且支持力度大。

第四，与企业职工养老保险制度衔接力度较大。鉴于被征地人员处在农村与城市的边缘，而且要逐渐市民化，宁波市被征地人员养老保障制度也基本考虑了与企业职工基本养老保险制度衔接的情况。

第五，建立了较强的支持系统。宁波市被征地人员养老保障制度其所以能够顺利建立和运行，与较强的党政系统支持及较为健全的政策配套体系有极大的关系。早在2002年宁波市委、市政府就对被征地人员的社会保障问题很重视并作了周密部署，宁波市劳动保障、农办、国土资源、财政等部门根据部署共同参加调研和《试行办法》的制定论证。为了该项制度在全市的顺利推进，宁波市政府成立了以常务副市长为组长、相关部门负责人为成员的被征地人员养老保障工作领导小组，在劳动保障局设立办公室。市编委办、市财政及时落实了机构、人员、编制及经费，市养老保险管理中心增设职能科室，具体负责承办日常工作。同时将宁波市各区全面实施被征地人员养老保障列为2003年、2004年市政府的实事工程之一，并明确了各地的目标任务。各区党委、政府也充分认识到被征地人员养老保障工作的重要性，对这项工作同样予了高度重视，各区都相应成立了被征地人员养老保障领导小组及具体工作班子，从组织上保证这项工作的推进。除了党政系统的强力支持外，宁波市及相关部门也建立了较为健全的政策配套体系，对实施被征地人员养老保障制度起到了极大的推动作用。

2．富阳市新型农村合作医疗制度

在浙江省、杭州市有关部门指导与支持下，富阳市于2004年10月1日起试行新型农村合作医疗制度，首推富春、春江、东洲、鹿山等8个乡镇、街道进行新型农村合作医疗试点，并在2004年实施的经验与基础上，于次年在全市25个乡镇街道开始全面推行新型农村合作医疗制度。富阳市新型农村合作医疗制度是浙江省新农合发展的一个缩影，其具有以下特点[15]:

（1）参保提高较快，基本实现了全覆盖。2004-2006年全市参保人数、参保比例稳步上升，其中，2004年参保人数为173408人，参保人数占应参保农业人口数的34.78%；2005年参保人数大幅度上升，达到400294人，参保人数占应参保农业人口数的80.36%，较上年提高了45.58个百分点；2006年参保人数上升到480565人，参保人数占应参保农业人口数的比例较2005年提高16.03个百分点，达到96.39%。可见全市新型农村合作医疗制度实施得比较顺利，新型农村合作医疗制度基本上覆盖了全市，参保率远高于浙江省平均水平。

图1-3  富阳市新农合参保情况

    （2）筹资情况。富阳市新型农村合作医疗基金筹集以“个人投入、集体扶持、政府适度支持为原则，以整户为单位参加，个人收缴资金和各级财政补助资金在每年规定截止日期前缴入市合作医疗专门账户。图1-4显示了富阳市新型合作医疗基金总筹资额的变化情况，人均筹资比例逐年增加，由2004年的40元（个人出资25元、市级财政10元、乡镇街道5元）提高到2005年的50元（个人出资25元、市级财政20元、乡镇街道5元）进而提高到2006年的70元（个人出资25元、市级财政40元、乡镇街道5元）。新型合作医疗基金总筹资额由2004年的646.53万元提高到2006年的3363.96万元，增加了420.31%。新型合作医疗基金的充足为支付参加合作医疗人员所发生的医疗费用和补助乡镇、街道定点医疗机构为参加合作医疗人员所提高的免费服务提供了保证。

图1-4  富阳市合作医疗筹资总额变化情况（单位：万元）

（3）报销情况。目前，富阳市新型农村合作医疗采用“住院费用分段按比例报销（表1-5）、门诊费用当场按次报销、报销费用累计最高额（30000万/年）封顶”的办法。其中，门诊符合报销范围的医药费用可当场按次报销15%。图1-5显示2004-2006年农民产生医药费、符合报销范围和实际报销所得的变化情况，2004年实际报销所得占全部医药费用的21.46%，2005年和2006年分别为23.58%、24.74%，农民得到报销的比例有所上升，但是幅度不大，报销比例还是有所偏低。而且目前只是涉及到医疗和药品，并没有包括预防和保健，不过富阳市按参加新型合作医疗农民每人每年10元的标准设立农民健康体检专项资金，参加新型合作医疗农民连续二年未报销住院医药费用的，可免费享受二年一次的健康体检。这说明新型合作医疗的补偿范围还是比较窄，“重医疗、轻预防”的现象仍然存在，现代健康观念及大卫生观尚有待进一步强化。

表1-5  住院费用分段报销比例

注：①在富阳市级医院住院，各段报销标准下降5个百分点

②在省、杭州市级以上医院住院，各阶段报销比例下降15个百分点

图1-5显示了，近三年来，农民产生医药费用、符合报销范围和实际报销所得的变化情况，数据显示，2004年的实际报销率为21.46，2005年的实际报销率为23.58，但是2006年的实际报销率仅为19.11%，可见，农民参加了新型合作医疗保险后，得到了一定的补偿，但是补偿的水平还有所偏低。

图1-5  富阳市农民医药费、符合报销范围和实际报销所得变化情况 （单位：万元）

（4）组织与管理情况。富阳市人民政府领导全市新型农村合作医疗工作，成立了由市委办、市政府办、财政局等部门和单位组成的富阳市新型农村合作医疗管理委员会，下设合作医疗管理办公室，配备专门人员，设立专门账户，对资金实行收支两条线管理。并由农民代表、政府代表、医疗机构代表共同组成监督委员会，负责对新型合作医疗工作的全面监督。卫生、审计部门定期审计账务，确保资金专款专用。作为定点医疗机构都必须积极扩展包括医疗、预防和健康教育等在内的服务内容，实现医院与群众利益的一致；医疗机构向农民提供优质的卫生服务，保证1天24小时服务到位，因病施治，及时检查，合理用药。以户为单位二年内未使用新型合作医疗基金的农民，医疗机构对其家庭成员做一次免费健康体检。

建立了新型农村合作医疗信息化系统，信息化管理系统也是完善监督管理的重要途径。合作医疗管理办公室建立了信息中心，与各定点医疗机构实现网络连接和实时数据传送。农民可凭合作医疗卡、证在定点医院直接对医疗费用进行计算机审核与现场结报。医院则将有关数据再传入信息中心，与区合作医疗办公室定期对账、结算。

3．嘉兴市城乡居民社会养老保险制度

嘉兴市快速发展的经济为其民生建设奠定了良好的基础。嘉兴市各项社会保障工作也都走在全省前列。早在1998年，嘉兴市就颁布了《土地征用人员分流办法》，探索建立了被征地农民基本养老保险，缓解了征地矛盾。2004年以来，嘉兴市又相继推行农村新型合作医疗，农民参合率超过90%；完善被征地农民基本生活保障制度，近30万被征地农民实行应保尽保，7.6万人开始领取养老金；制定“农村社会养老保险暂行办法”，探索赋予广大农民养老保障；全面落实城乡最低生活保障制度，农村低保金每月147元，城市低保金每月245元；城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养率达98%，这些措施让农民共享了城市化成果，城乡衔接的社会保障体系也逐步建立[16]。但由于各种原因，从参保缴费人数上看，养老保障覆盖面不够。为完善社会养老保险体系，保障城乡居民年老后的基本生活，统筹城乡发展，构建和谐社会，经过大量调查研究和多次的专家评审和论证，于2007年10月，嘉兴市出台了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，率先在全国建立了覆盖城乡居民的社会养老保险制度。其核心内容是：

（1）参保对象：嘉兴市行政区域内，年满16周岁至60周岁，符合参加职工基本养老保险或现有各类社会养老保障对象之外的城乡居民（不含在校学生）。

（2）资金筹集和账户模式： 资金来源实行以参保人员个人缴费为主、地方财政给予补贴、集体经济适当补助的原则。实行个人账户与社会统筹相结合的办法。

（3）缴费比例及补贴办法：城乡居民社会养老保险费按规定的缴费基数和比例缴纳，采取按年缴费方式。

缴费基数分别为市统计局核定、市劳动保障局公布的上上年度全市农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和平均数，个人缴费比例为8%（今后随着经济发展和城乡居民收入的提高，个人缴费的比例逐步提高到10%）。农村居民可任选其中一个基数缴费，城镇居民可选择后两个中的一个基数缴费。城乡居民参保缴费时，统筹地财政分别按当期缴费基数的5%给予补贴（农村居民统一以全市农村居民人均纯收入为基数，按5%比例补贴），其中3%用于建立参保人员补贴账户，2%用于建立城乡居民社会养老保险统筹基金。市本级由市、区两级财政分别按2.5%的比例承担；各县（市）由县（市）、镇（乡、街道）两级财政分别承担。

（4）计生户参保情况：根据《浙江省人民政府关于农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的实施意见》（浙政发〔2006〕5号）精神，对45—60周岁符合奖励扶助条件并按本规定参加城乡居民社会养老保险的农村部分计划生育户夫妇，将到龄奖励扶助改为即期投入，在其参保缴费期间按全市农村居民人均纯收入为基数，给予3%的参保特殊补贴并记入补贴账户，有困难的可相应抵减个人缴费额度。补贴资金市本级由市（含省补助）、区、镇（街道）三级财政分别按4：4：2比例承担（原未建立财政体制的街道，街道财政应负担部分由市、区财政各承担50%）。

（5）在本办法实施后的三年内，有条件的社区（村）集体经济组织，每年可给予参保缴费人员适当比例的补助，并计入个人缴费账户。

此外，《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》对年满60岁以上的城乡居民享受情况也做了规定。

这一制度推出及实施后，社会影响较大。浙江日报以《嘉兴城乡居民人人可享养老保障》（记者 沈建波 陈培华）为题进行了报道[17]。中国社会保障杂志在2008年第1期用了三篇文章从不同角度介绍这一制度及其出台的背景，这三篇文章分别是：《养老城乡统筹之嘉兴版本》（胡俊生）、《社会保障是一项社会基础工程——专访浙江省嘉兴市委书记陈德荣》（胡俊生）、《嘉兴城乡居民养老保险的制度创新》（米红、杨翠迎）。浙江省劳动和社会保障厅钟关华副厅长组织浙江省农保处、养老保险处和财政厅社保处以及省政府政策研究室有关同志赴嘉兴对这一制度进行了考察调研，对之给予了较高的评价，认为“这是落实浙江省委省政府民生工程的重大举措，也是体现浙江省公共服务均等化的重要措施，嘉兴的实践为浙江省进一步整合城乡居民养老保险体系提供了富有价值的实践蓝本”[18]。

总体看来，嘉兴制度受到了社会各界的好评，该制度是基于城乡居民全覆盖目标的新型农村社会养老保险制度，其推进的度量标准在于“保基本”；推进的统筹方法是“分层次”；推进的基本技巧是“有差别”；推进的目标是“广覆盖”；推进的终极目的是“可持续”。同时，嘉兴市城乡居民社会养老保险的制度创新，也为我国全面建立创新型的覆盖城乡居民的社会保障制度提供了一个示范案例[19]。

4．杭州市城乡一体的社会保障制度

加强制度建设、通过制度整合，建立健全现行社会保障制度，构建具有中国特色的社会保障制度体系，实现城乡居民的基本社会保障全覆盖，是我国当前及今后社会保障制度改革的目标。事实上，通过对现行制度进行完善和整合，实现全覆盖的乃至一体化的基本社会保障制度是完全可以实现的。杭州市就是一个典范。

杭州市统计局公布了一项调查数据，在应参加养老保险和医疗保险的人群中，养老和医疗保险的参保率分别为94.4%和92.7%[20]，这几乎达到了全覆盖的目标。杭州市基本社会保障制度实现全覆盖源于制度建设工作的全面和扎实。近年来杭州市在社会保障制度及体系建设方面做了不少探索和创新，向社会保障制度的城乡一体化目标迈出了很大的一步。2007年10月杭州市政府发布了《杭州市基本养老保障办法》和《杭州市基本医疗保障办法》。《杭州市基本养老保障办法》是根据现行政策规定进行调整完善，将原独立运作的职工基本养老保险、农民工“低标准缴费低标准享受”基本养老保险、征地农转非人员“低标准缴费低标准享受”基本养老保险、事业单位养老保险、农村居民养老保险和城镇老年居民生活保证等政策，整合到基本养老保险一个制度框架内。《杭州市基本医疗保障办法》是将原来独立运作的城镇职工基本医疗保险、城镇老年居民医疗保险、城镇少年儿童医疗保险、新型农村合作医疗、参保人员医疗困难互助救济和非参保人员的医疗救济等制度整合到基本医疗保障一个制度框架内，并对有关内容进行调整完善。杭州的两个《办法》不仅覆盖面广，体现城乡统筹，而且注重困难群众、弱势群体参保能力的提高。该办法的推出与政府的行政作为和财政的大力支持是分不开的。为了该办法的推行，政府加大了对基本民生保障的投入力度。如对困难群体，政府计划在2008年补助医疗保险450万元；对持有《困难家庭援助证》的家庭实施各种层次的养老保险补贴每年888.96万元；对于农民工医疗保险的筹资标准，由用人单位按上年省平均工资的60%为基数按月缴纳3%，农民工个人不缴费；对于城镇居民门诊医疗的人均筹资标准，少年儿童从每人每年100元提高到400元，老年居民从每人每年450元提高到900元，政府补贴分别为250元和500元。杭州市社会保障改革打了一个前锋，树立了一个好榜样，我国社会保障制度改革一定会成功，改革的目标一定会实现。

（四）浙江省农村社会保障建设与发展的总体评价

基于以上对浙江省农村社会保障制度体系梳理、政策回顾，以及典型地区农村社会保障制度的实践和创新，可以看出，近年来，浙江省从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的全局出发，将建立健全社会保障制度作为构建社会主义和谐社会的重大举措，积极加以推进。全省上下坚持以科学发展观为指导，按照干在实处、走在前列的要求，把社会保障体系建设作为总揽改革、发展、稳定全局的大事来抓，从本省实际出发，积极推进社会保障制度建设，目前已初步建立了覆盖城乡、功能完善、多层次的社会保障体系。具体特点如下：

1．坚持从省情出发，构筑浙江特色的农村社会保障体系

浙江省市场取向改革比较早，民营经济发达，社会阶层结构的急剧变化和社会经济成分、组织形式、物质利益、就业方式的日益多样化，使社会保障制度建设面临复杂的局面和挑战。对此，农村社会保障制度的改革也要紧密结合浙江经济社会发展的特点：

一是在制度设计上注重针对农村居民分化的特点，坚持市场改革取向。如在养老保险制度改革方面，针对浙江农村企业比较多，农民比较富裕的实际，通过“低门槛准入、低标准享受”的双低政策，将城镇职工基本养老保险引入农村，向农村居民扩面，提高农村各类群体的参保率；实行分级缴费标准的办法推进农村社会养老保险，吸引更多的农村居民参保；同时，根据农村出现大量的被征地人员，及时建立被征地人员基本生活保障制度，确保被征地人员不因耕地的减少而影响基本生活。

二是在资金筹资方面，界定各级政府责任。根据浙江区域发展不平衡，各地经济状况、就业结构、生活水平差异明显的特点，坚持社会保险县(市)统筹的办法，既与现行财政体制相适应，又明确了县(市)党委、政府作为社会保障责任主体，对本区域社会保障工作负全责，有力地推动了全省农村社会保障体系的建立，避免了吃大锅饭的问题。如在新农合制度推进中，省政府主要是确定全省新农合制度实施的指导意见和总体框架，而一些具体政策，如筹资比例、政府补贴标准、统筹基金起付标准等，由各地自主决策，调动了各地实施新农合制度的积极性。又如在被征地人员基本生活保障中，省级政府出台指导意见并规定政府出资比例不低于总保障金的30%，具体到地方，由各地在这一原则性规定的基础上结合各地实际，确定具体的出资额或者比例。

三是在工作推动上，注重各项配套改革。如建立被征地农人员基本生活保障制度同步推进土地征用制度改革；实施新农合制度同步推进医疗卫生体制和药品流通管理体制方面的配套改革；在推进城乡居民最低生活保障制度同时及时出台了《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》等，有效地避免了社会保障制度改革单兵突进的局面。

2．坚持多渠道投入，建立社会保障体系的资金筹措机制

为改变社会保障筹资渠道单一、保障功能脆弱的问题，2004 年10月，浙江省政府出台了《关于建立社会保障资金多渠道筹措机制的意见》，要求各地从调整财政支出结构、强化基金征缴管理、开拓新的稳定的筹资渠道等几方面着手，努力做到社保投入多渠道、资金来源多元化，逐步建立起多渠道筹集社会保障资金的新机制。

在浙江省农村社会保障筹资渠道中，政府出资占了很大的比例。在缴费型的农村社会保险制度中，建立了以地方政府和个人筹资为主，村集体及其他社会主体为辅的筹资机制，但是某些保障项目中，地方政府承担了大量的缴费，如新农合中，地方政府出资有些达到了80%以上；被征地人员基本生活保障中，地方政府出资达到了30%以上；新近部分地方试点的新型农村社会养老保险中，政府出资少的也在20%以上。而在非缴费型的社会保障中，建立了以地方财政预算划拨为主、社会募集资金为辅的筹资机制，这样确保了一些特殊群体和弱势群体能够享有基本的生活和生存保障，如最低生活保障制度、五保供养制度、社会救助制度等。

3．多数保障项目，基本做到了应保尽保

目前浙江省农村社会保障体系中的几个主体项目，如新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度、五保供养制度、被征地农民生活保障制度等是基本到位的，可以说在全省基本上做到“应保尽保”。截至2007年底，全省87个有农业人口的县(市、区)全部建立了新型农村合作医疗制度，参合人数达3000万人，参合率为89%。全省城乡低保享受对象有65.2万人，其中农村56.2万人，基本实现了应保尽保。被征地农民进入社会保障系统的有296.84万人，其中248.99万人参加了基本生活保障制度，其余的47.85万人参加城镇职工基本养老和双低保险，对新增被征地人员基本做到了即征即保。农村五保集中供养率为94.3%，农村五保老人实现了应养尽养。

4．为确保外来人员利益，有重点的解决农民工劳动保障问题

为了促进浙江省的社会经济发展，确保各行业的用工量，确保在浙的农民工和灵活就业人员的权益保障，浙江省政府专门出台了《关于解决农民工问题的实施意见》，从解决突出问题着手，切实解决农民工劳动保障问题。

第一，不断改农民工就业环境。五年来，浙江省逐步破除了农民工进城就业的户籍门槛和限制性政策，取消了涉及农民工的各种行政性收费项目，公共职业介绍机构为农民工提供免费职业介绍，农民工劳动合同签订率达到88.7%以上。

第二，农民工工资支付保障制度全面建立。通过实行最低工资制度、工资指导价位制度、工资集体协商制度等，同时，开通了覆盖全省所有市、县的“12333”专线举报投诉电话，畅通了农民工的举报投诉渠道，初步建立了农民工工资支付保障的长效机制，全省98%的农民工能按时足额兑现工资。

第三，制定符合农民工特点的社会保障政策。2003年以来，浙江省扎实推进农民工工伤保险和大病医疗保险专项扩面行动，不少地方考虑到农民工收入低的情况，出台了农民工免交费的政策，提倡企业为农民工参保。农民工参加工伤保险和大病医疗保险分别达到375万人和296万人，均居全国前列。农民工参加养老保险的覆盖面日趋扩大。

5．政府的执政能力较强，政府对农村社会保障工作重视

无论是从浙江省农村社会保障制度建设、覆盖城乡居民的社会保障体系推进还是各地方制度的实践与推进，都能看得出浙江省各级政府对民生建设、社会保障制度建设倾注了极大的热情和工作干劲，政府对农村社会保障建设重视，政府的执政能力较强。2006年、2007年国家提出在2020年实现覆盖城乡居民的社会保障体系目标，2008年4月浙江省委将这一目标时间较全国提早8年，这不仅为地方各级政府社会保障改革指明了发展方向，而且也为地方政府持续作为提供了前进的动力。长期以来，正式在这一为民服务的精神和动力下，2001年浙江省率先建立并推进了城乡一体化的最低生活保障制度，2003年浙江省率先在全国推出被征地人员基本生活保障制度。又如，新型农村合作医疗制度，浙江省政府不但提早推进，而且给予了大量的资金支持；农村五保老人供养问题，在全省乃至全国早早实现了应养尽养。各地政府更是大胆创新，勇于开拓和探索，很多做法甚至走在了省政府的前头。如嘉兴市城乡居民养老保险制度的建立，杭州市城乡一体化社会保障制度的推进等等。浙江省各级政府这一作为和承担责任的精神值得全国其他地方政府学习和借鉴。

二、浙江省农村社会保障现状（一）：养老和医疗保险村民参保及覆盖特点

（一）数据来源和数据处理说明

本课题研究数据以浙江省第二次农业普查数据为主。

浙江省第二次农业普查的标准时点为2006年12月31日，时期资料为2006年度。普查对象为浙江省境内的农村住户、城镇农业生产经营户、农业生产经营单位、村民委员会和乡镇人民政府。普查主要内容包括：农业生产条件、农业生产经营活动、农业土地利用、农村劳动力及就业、农村基础设施、农村社会服务、农村居民生活，以及乡镇、村民委员会和社区环境等方面的情况。农业普查采用全面调查的方法，对所有普查对象由普查员进行逐个查点和填报。

浙江省第二次农业普查共调查了1486个乡级行政单位，其中乡461个，镇754个，街道264个，具有行政职能的乡级农场7个；33388个村级组织，其中32979个村，338个居委会，71个具有村民委员会职能的农场；908.94万个住户，其中在农村居住1年以上的家庭户889.46万个。通过普查，掌握了浙江省有关农业、农村、农民的基本情况。

按照国务院农普办部署，浙江省农普办组织了数据质量抽查，评估了普查数据质量：一是采用分层两阶段整群随机抽样的方法，在全省抽选了2700余户住户进行再次访问，并与普查登记结果进行比较核实；二是随机抽选了1300个普查小区的住户普查表、单位表、村表和乡表的基础数据，对普查表的抄录、填报、识别等方面的差错进行全面检查。综合抽查结果显示，农业普查应登记户的漏报率为0.06%，原始数据差错率0.11%。数据质量达到国务院农普办规定的标准。

本课题数据对象主要是第二次农业普查中的《住户普查表》和《行政村普查表》中有关农村社会保障问题的调查。包括两大调查模块，模块一是《住户普查表》中有关于农村住户参加社会保障项目的调查，该调查项共有9项内容，具体为：（1）参加农村社会养老保险人数；（2）参加新型农村合作医疗人数；（3）参加城镇基本养老保险人数；（4）得到集体养老金人数；（5）是否为五保户；（6）是否为低保户；（7）是否得到其它救济救助；（8）是否得到扶贫资金或物资；（9）是否得到村集体或政府其它补贴收入等。模块二是《行政村普查表》中关于村财务与投资情况的调查，该调查共有2项内容涉及农村社会保障相关问题，具体为：（1）全年获得国家救济救助资金总额（含实物折价）；（2）全年获得国家扶贫资金总额（含实物折价）。

本报告将基于以上项目的调查数据，按照缴费型社会保障（见本报告第二部分）和非缴费型社会保障（见本报告第三部分）两种类型，从不同统计口径、不同角度对浙江省农村社会保障覆盖情况进行数据分析和讨论。缴费型社会保障制度主要包括农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、城镇职工基本养老保险[21]等；非缴费型社会保障制度主要包括最低生活保障制度、五保供养制度和其他救助制度等。

（二）农村社会养老保险村民参保和覆盖的总体状况

农村社会养老保险是中国政府在农村举办的第一个具有划时代意义的正规养老保险制度。浙江省从1993年开始试点这一制度。

1．不同类型普查区农户参加农村社会养老保险状况

从表2-1和图2-1可以看出，浙江省农村常住户农村社会养老保险参保率[22]为8.72%，本地户为9.86%，农业生产经营户[23]为9.46%。农村普查区中各类型农户参保率均略低于全省平均参保水平。城镇普查区中农民的参保率较高，常住户和本地户农村社会养老保险的参保率超过农村普查区13个百分点。城镇中农业生产经营户参保率为29.93%，远超过全省农业生产经营户参保率水平20个百分点。从总体上看，农村普查区中的农民参保率远低于城镇普查区，农村常住户参保率低于本地户，农业生产经营户参保率略高于或基本与本地户参保率持平，不同普查区和住户类型之间参保率存在差异。造成这一差异的原因是多方面的，城市和农村宣传力度、参保意识、经济能力等各方面的因素都会对农民参保产生影响，同时农业生产经营户由于从业性质的因素也会影响其参保行为。

表2-1  不同普查区农村社会养老保险参保率（%）

图2-1  不同普查区农村社会养老保险参保率

2．不同社区类型不同住户类型参加农村社会养老保险状况

由表2-2、图2-2可以看出，在调查的不同社区内，村委会、居委会和农场的农村居民参加农村社会养老保险的比率有较大差异，居委会的参保率高于村委会和农场，而农场参保率相对较低。从住户类型看，本地户的参保率最高，其次为农业生产经营户，常住户的参保率最低。但农场的本地户农民的参保率为11.28%，高于村委会和全省平均水平。

表2-2  不同社区类型普查区农村社会养老保险参保率（%）

图2-2  不同社区类型普查区农村社会养老保险参保率

3．不同地势普查区不同住户类型参加农村社会养老保险状况

这次普查区地势分为平原、丘陵和山区等三种类型地理特征区。从普查区地理特性看，从平原、丘陵到山区，农民参加农村社会养老保险的比例依次下降（见表2-3、图2-3），其中平原地区的参保率最高，其次是丘陵地区的参保率，而山区的参保率相对较低；丘陵和山区的农民农村社会养老保险参保率均低于全省平均水平或与之持平。平原地区的参保率略高于全省平均水平。

结合住户情况看，本地户的参保率略高于常住户和农业生产经营户，但山区本地户的参保率为全省最低，仅为4.37%。

不同的地理特征的地区，因为自然地理特征的限制，造成其经济发展的不同，平原地区经济实力和发展趋势都要好于丘陵和山区地区，因而是其参保率较高的主要原因。

表2-3  不同普查区农村社会养老保险参保率（%）

图2-3  不同地势普查区农村社会养老保险参保率

4．贫困村和少数民族聚居村不同住户参加农村社会养老保险状况

在调查的地区中，由于经济发展水平的不同，各地农民的参保率存在差异。省定贫困村中的常住户参加农村社会养老保险的比率仅为4.85%，本地户参保率为3.39%，农业生产经营户的参保率为5.29%，分别比对应的全省平均参保率少了近4.0、6.5和4.2个百分点。而省以下定贫困村和少数民族聚居村的农民的参保率均少于全省平均水平。在常住户、本地户和农业生产经营户中，农业生产经营户的参保率最高，但是这三个地区本地户的参保率要低于该地区常住户的参保率（见表2-4、图2-4）。

造成这一差异的原因，主要是因为贫困村和少数民族聚居村的农民收入较少，这些地区经济发展相对缓慢，农民的经济收入主要用于日常生活和生产经营的开支，这两处的农民即使有参保的意愿和意识，也没有多余的闲钱去参加农村社会养老保险。

表2-4  贫困村和少数民族聚居村参保率（%）

图2-4  贫困村和少数民族聚居村参保率

5．各市农村社会养老保险参保状况

从表2-5、图2-5可以看出，在浙江省11个地级市中，农村社会养老保险的参保率各不相同，但是各市农村各类型住户农村社会养老保险的参保率变动趋势基本一致，其中，金华、舟山、宁波和台州五市农村居民参保率较高，均超过11%，绍兴市常住户和本地户参保率较高，但是农业生产经营户参保率为8.63%，仅为常住户和本地户参保率的一般水平，差异较大。丽水、温州和嘉兴三市的农村居民的参保率较低，属于浙江省内参保较低的地区，其余地区和全省平均参保水平持平或略低于全省平均参保水平。

浙江省省内各地农业生产经营户的参保率变动较大，大多低于本地户参保率，在2%至16%之间浮动，舟山市农业生产经营户社会养老保险参保率最高，为16.72%，其次为宁波地区15.37%，两地区高出全省平均参保水平许多。但是温州、嘉兴和丽水三地区农业生产经营户的参保率仅为2.25%，3.52%和4.28%，参保状况不慎理想。

温州、嘉兴、丽水等市农村参保率低于全省平均水平较多。特别是温州和嘉兴两地经济水平发展较好，但是农民的参保率均较低，究其原因有可能是嘉兴市农村居民参加城镇职工基本养老保险或者双低保险的较多，而真正参加农村社会养老保险的人数反而较少，这在某种程度上反映了嘉兴农村居民对较高水平养老金需求程度较高；而温州地区的参保率较低，除了可能存在和嘉兴有同样的原因外，也可能还存在因地区经济条件较好，农民的人均收入水平等各方面都较理想，农村社会保障的补偿方式对农村居民吸引力不大，从而致使该地区农民参保率较低。当然了，温州和嘉兴两地的农民也有可能参加了其它相关的商业养老保险。以上分析仅仅为一种可能的原因，而导致这两地区低参保率的真正原因是什么，还有待进一步的调研。

表2-5  浙江省各地农村社会养老保险参保情况 （%）

图2-5  浙江省各市农村社会养老保险参保率

6．小结

以上数据表明，从总体情况看，浙江省农村社会养老保险参保率，常住户为8.72%、本地户为9.86%、农业生产经营户为9.46%；其中农村普查区常住户参保率为8.67%，城镇普查区为21.44%。

这些数据充分说明了当前浙江省农村社会养老保险还存在以下问题：（1）参保率水平普遍较低；（2）各类型差距较大；（3）地区差异较大；（4）农村社会养老保险的扩面将成为浙江省农村社会保障全覆盖的重中之重。

（三）新型农村合作医疗村民参保和覆盖的总体状况

1．不同类型农村居民参加新型农村合作医疗状况

从表2-6可以看出，在参与调查的普查区中，新型农村合作医疗在浙江省农村的推广取得了不错的成绩。农村常住户中参合率[24]为87.94%，本地户中参合率为88.41%，农业生产经营户中参合率为89.90%，三类型农户参合情况几乎相同，只存在一至两个百分点的差异。农村新型合作医疗在浙江省的推广取得了不错的成绩。

从各个普查区类型来看，城镇普查区的农民参保率要略微高于农村普查区，造成这一差异主要是受城镇农民的经济水平、城镇普查区中村集体收入较好，新农合的村集体补贴也较多的影响。居委会的参合率要高于村委会，但是农场地区的农民参合情况不理想，常住户参合率仅为42.33%，农业生产经营户也仅为47.39%，只有全省平均水平的一半（图2-6）。平原、丘陵和山区农民的参合率和全省平均水平大致相同，差异较小，山区地区的农民参合率稍微低与全省平均水平1个百分点。农村新型合作医疗在浙江省的推广取得了不错的成绩。

表2-6  浙江省新型农村合作医疗参合率（%）

图2-6  常住户新型农村合作医疗参合率

2．贫困村和少数民族聚居村农村居民参加新型农村合作医疗状况

在调查的地区中，由于经济发展水平的不同，各地常住户新型农村合作医疗的参合率略有差异。其中省定贫困村参合率最低，低于全省平均参合率近8个百分点，而省以下定贫困村的参合率与全省的综合参合率基本持平。少数民族聚居村的参合率略低于全省平均占比一个百分点（表2-7、图2-7）。总体上各地参合率差异较小，但是省定贫困村的参合率需要进一步的提高，该地区农民和村务工作者需要进一步增加对农村新型合作医疗的认识和参与度。

表2-7  贫困村和少数民族聚居村参合率（%）

图2-7  贫困村和少数民族聚居村参合率

3．各市农村居民参加新型农村合作医疗状况

从表2-8、图2-8可以看出，在浙江省11市中，农村常住户新型农村合作医疗的参合率大体相同，存在小幅度的变动。全省的常住户的平均参合率为87.97%，本地户为88.41%，农业生产经营户为89.90%。农业生产经营户参合率高于常住户2个百分点，差异不是很明显。各地区参合率最高为杭州市，其次是湖州、绍兴、衢州、宁波、嘉兴和金华地区，参合率均在90%以上。接着为舟山和台州地区，参合率大致在82%至88%之间。而经济发展水平较好的温州地区，其农村居民参合率比全省综合参合率低了18个百分点，为全省最低。

表2-8  浙江省各市新型农村合作医疗参合率（%）

图2-8  各市农村新型农村合作医疗参合率

4．小结

总体上看来，浙江省新型农村合作医疗开展的情况较好，参合率较高。但是也表现出不同住户类型之间、不同地理区域之间、不同地区之间发展不平衡的特点，而且从总体上看，这与全覆盖的目标还有一定的距离。今后政府在全面加大推行力度、进一步提高参合率的同时，要着力抓好农场、山区、贫困村和少数民族聚居村等村民的参合工作，同时要从全省的角度重点促进个别地区如温州市、台州市村民的参合工作。

（四）浙江省农村居民参加城镇基本养老保险状况

1．农村居民参加城镇基本养老保险总体状况

从表2-9可以看出，浙江省全省平均有5.29%的农村常住户参加了城镇基本养老保险，本地户中参保率为5.98%，农业生产经营户中参加城镇基本养老保险的比例为7.20%，高出常住户和本地户1个多百分点。从图2-9可以看出，不同普查区中城镇参保率要高于农村普查区；不同社区类型普查区里，村委会参保率最低，和全省平均大致持平，居委会参保率略高，农场中参保率较高，特别是农场普查区里的本地户农民参保率达到了80.35%。

不同地势普查区里，平原地区参保率较其它两地区高，丘陵和山区地区参加城镇基本养老保险的比例较低，均低于全省平均水平，最低的是山区地区该比例仅为2%至3.5%。

城镇区域、居委会和农场等地区的农民因为参与了更多的企业工作，拥有较多的就业机会，因而这些地区农民，特别是农业生产经营户参加城镇基本养老保险的比例也相对高出广大农村和山区地区许多。

表2-9  浙江省农村居民参加城镇基本养老保险比率（%）

图2-9  农村居民参加城镇基本养老保险比率

2．贫困村和少数民族聚居村农村居民参加城镇基本养老保险状况

由表2-10、图2-10可以看出，贫困村和少数民族聚居村的农村居民参加城镇基本养老保险的比例均低于全省农村参保的平均水平。省定贫困村和少数民族聚居村的本地户农民参加城镇基本养老保险的比例基本相同，仅为1%左右。这些地区的经济发展水平较差，造成该地区农民就业的机会也相对较其他地区少，这些地区农民参加该项保险的比例也极低。

表2-10  贫困村和少数民族聚居村参合率（%）

图2-10  贫困村和少数民族聚居村参保率

3．各市农村居民参加城镇基本养老保险情况

从表2-11、图2-11可以看出，在浙江省11市中，农村居民参加城镇基本养老保险的比例各不相同，存在一定幅度的变动。全省常住户农民参加城镇基本养老保险的比例为5.29%，本地户为5.98%，农业生产经营户为7.20%。各市中比例最高的为嘉兴、杭州两市，参保率均超过了10%，其次是宁波和舟山两市，均超过了全省平均水平，绍兴市农民参加城镇基本养老保险的比例和全省农村的平均比例基本一致，其余各市均低于平均水平，大致在1%至2%之间小幅浮动，丽水市农民参加城镇基本养老保险的比例最低，经济水平相对发达的地区，农民参加城镇基本养老保险的比例也相对较高。

表2-11  浙江省各市农民城镇基本养老保险参保率（%）

图2-11  浙江省各市农民城镇基本养老保险参保率

4．小结

从以上统计数据看以看出，当前浙江省不同住户类型、不同群体、不同区域的农村居民参加城镇职工基本养老保险都有一定程的参保率。这充分说明了浙江省城镇职工基本养老保险在农村扩面已有一定的规模，从保障村民的老年生活角度看，这是可喜可贺的。这为今后的社会养老保险整合、一体化发展奠定了良好的基础。

（五）农村社会保险制度现状及覆盖的特点

20 世纪80 年代初期推行的农村承包责任制，传统的集体核算保障制被打破，农户成为独立自主的经营单位，原来靠集体经济的有限保障丧失了赖以支撑的集体经济基础，已名存实亡，除个别特殊对象外，农村居民基本靠家庭保障和土地保障。农村经济社会发展的不平衡与农村人均收入水平的低下，致使我国现阶段农村社会养老保险的基本问题不能有效解决，从事农业生产的农村人口其生活风险也不断加大，而其所拥有的最后生活保障——土地，也在不断受到各种风险的威胁，土地已不能抵御农民面临的越来越大的市场竞争风险和生活风险。近年来我国农村社会保障有了较大的发展，如在农村推行合作医疗制度、农村社会养老保障制度等，然而根据社会保障的基本特征，目前我国在农村实施的任何一种社会保障项目，从严格意义上讲，它们都不应该归属为社会保障，而是社区救济与社区福利。无论是农村医疗保健制度或是农村社会养老保障制度或是农村计划生育保险都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度。

按照建设社会主义新农村，加快推进城乡统筹发展的要求，2003年以来，省政府出台了《关于进一步加强农村卫生工作的意见》和《关于加强农村公共卫生工作的实施意见》，围绕“让农民看得起病、有地方看病、加强预防少生病”的目标，各地深入实施农民健康工程，初步建立了较为完善的农村基本卫生服务和保障体系。

1．新型农村合作医疗制度基本实现了制度全覆盖

2003年，浙江省被列为全国新型农村合作医疗4个试点省份之一，在27个县（市、区）开展试点，到2006年已从制度安排上覆盖了全省所有农民。2007年，全省87个有农业人口的县（市、区）全部实施了新型农村合作医疗，实现了浙江省新型农村合作医疗制度的全面覆盖。全省参合人数达到3000万人，占全省农民总数的89%，年人均筹资水平达到90元，提前达到中央关于2008年基本建立农村合作医疗制度的工作要求。有93%的县（市、区）实行了乡村医疗机构门诊小额报销制度，全年参合农民总受益面达45%。新型农村合作医疗制度实施以来，全省累计到位资金61.3亿元，报销医疗费用50.3亿元，2483.7万人次受益，其中已有299.4万人次报销了住院费用，2184.3万人次得到门诊、体检报销，累计支出住院报销费用47.3亿元，支出门诊、体检报销费用5.3亿元，住院患者合作医疗次均补偿额为1655.6元，住院补偿率为23.6%。

从2005年始，省政府决定，按照每人每年10元的标准，设立农民健康体检专项经费，每两年为参保农民进行一次健康体检，建立动态健康档案。2006年以来，各地充分依托农村社区卫生服务平台，积极建立农民健康体检服务网络，扎实推进该项工作。2007年，全省累计完成健康体检2416万人，占参保农民的80%，检出各种疾病患者387万人，疾病检出率为16%。各地对检出的高血压、胆结石、糖尿病和恶性肿瘤等慢性疾病患者，纳入社区卫生重点服务对象，加强跟踪服务。

这次农业普查统计数据也显示，除了农场的参合率较低外，其余类型的统计参合率均在86%以上，远远超过了国家原定的2010年参合率要实现85%的指标。这充分说明了浙江省新型农村合作医疗基本实现了制度全覆盖。

2．农村社会养老保险发展较为薄弱

从数据统计结果显示，农村社会养老保险制度开展比较慢、总体参保率较低，是当前浙江省农村社会保障制度建设的薄弱点，也是今后覆盖城乡居民的社会保障制度体系的瓶颈。

3．农村社会保险发展存在群体和住户的差距

从上文的数据显示，浙江省社会保障的参保人群存在差异。无论是农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度还是城镇职工养老保险，其参保率大体呈现出这样的趋势：

（1）从住户类型来看，本地户和常住户的参保情况大致相同，二者变动幅度不大，不过常住户均略低于本地户和农业生产经营户；而农业生产经营户的参保率略高于或基本与农村本地户参保率持平。出现这样趋势的原因有待于进一步探讨。

（2）从地理区位来看，平原高于丘陵，而丘陵高于山区。这种趋势特点似乎与地理位置和经济发展紧密相关，一般来说山区和丘陵的交通不便、经济发展受阻，也影响相应的社会保险工作的开展；而地理条件相对较好的平原地区无论是从获得社会经济资源的便利还是从获得社会保险的信息和服务方面都有得天独厚的条件。

（3）从群体来看，除了新型农村合作医疗保险外，农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险贫困群体的参保率都远远低于全省平均值（见表2-4和表2-10）。这充分说明了经济因素对农村社会保险的影响。因为新型农村合作医疗有政府的大量补贴乃至免交或者代交的政策，从而使得贫困群体能够更好的和普通群体共同享有基本医疗保障。

4．农村社会保险发展城乡区域差异明显

从图2-12、图2-13、图2-14中，可以看到农村社会养老保险参保率、农民参加城镇基本养老保险比率和新型农村合作医疗参合率都存在这一定程度的城乡差异。生活在城镇的农户家庭参与农村社会养老保险和参加城镇基本养老保险的比例均高于乡村地区，新型农村合作医疗制度城镇和乡村的农户参与度大致相同，乡村略高于城镇0.68个百分点（表2-12）。由此可见，生活在城镇和乡村地区的农户在养老保险的参保行为上存在着差异，乡村区域的农户需要进一步提高参保率。

在城镇区域，农民参加农村社会养老保险和城镇基本养老保险的比例都是城镇地区高于乡村地区，即生活在城镇地区的农民比乡村地区的农民参与养老保险的情况更为理想，在城镇地区养老保险的推行取得较好的成效。从各个分区地域数据显示，养老保险的参保率城区高于镇区，在城区中主城区参保率一般高于城乡结合区，镇区中镇中心区高于镇乡结合区。而在乡村区域，乡中心区养老保险的参保率高于村庄农户的参保率。

而各个区域农村居民参加新型农村合作医疗的比例变动幅度较小，差异不明显。

表2-12  各项社会保障制度城乡常住户农民参与比例（%）

图2-12   城乡地区农村社会养老保险参保率

图2-13  城乡地区农民参加城镇养老保险率

图2-14  城乡不同地区农村新型合作医疗参合率

三、浙江省农村社会保障现状（二）：低保、救助村民享受及覆盖特点

（一）农村五保户和低保户规模状况

1．农村五保户总体情况

农村五保户是指农村中既无劳动能力，又无经济来源的老、弱、孤、残的农民，其生活由集体供养，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)，简称“五保”，享受五保待遇的家庭为五保户。

根据第二次全国农业普查资料数据，浙江省常住户参加社会保障项目的总有效填报户数为8935410户，其中五保户为16286户，全省五保户综合占比为0.18%，其中农村普查区中五保户有16275户，仅有11户五保户分布在城镇普查区。数据显示大部分的贫困家庭分布在农村，而城镇经济水平发展相对较好，五保户占比较低，仅为0.03%。

比较不同行政区域内的农村常住户中的五保户数量，就会发现差异巨大。其中按社区分类的村委会普查区中，农村五保户为16104户，有效占比为0.18%，居委会普查区中五保户为170户，有效占比为0.10%，而农场普查区中五保户仅为1户，有效占比为0.01%。村民委员会是乡（镇）所辖的行政村的村民所在地，而社区居民委员会(居民委员会)为城市街道、行政建制镇的分区即“社区”的行政管理机构，属于城镇居民的自治组织，地位相当于农业区的村民委员会，由于两地生活和工作方式的差异导致的经济水平的不同，造成了现有的五保户家庭大多分布在农村。而农场一般为用机械进行大规模农业生产的企业单位，经营各种农产品和畜牧产品，其所辖范围内的农民相对与农村居民，有较稳定的工作和收入，因而其五保户的数量很少，仅为一户。

在不同地理特征的普查区内，平原、丘陵和山区的五保户数量较为接近，分别为5578户、5018户和5679户。但由于其所辖范围内常住户参加农村社会保障的有效填报数目不同，其有效占比呈上升趋势，分别为0.13%，0.19%和0.31%（表3-1）。

调查人群中的农村常住户和本地户中五保户的比例大致相同，农业生产经营户五保户的有效占比要略低（图3-1）。

表3-1  浙江省各普查区五保户占比（%）

图3-1  不同普查区农村五保户占比

省定贫困村中农村常住户中的五保户有20户，省以下定贫困村中五保户为2014户，其五保户的有效占比分别为0.50%和0.32%，均超过全省五保户的综合占比0.18%（表3-2）。贫困村和少数民族聚居村中享受五保待遇的家庭数量要明显多与其它地区（图3-2），这和这些地区经济发展水平是相互联系的。

表3-2  贫困村和少数民族聚居村五保户有效占比（%）

图3-2  贫困村和少数民族聚居村五保户有效占比

2．农村五保户情况

浙江省11个地级市，常住人口中的五保户总数为16286户，其中温州市3541户，金华市2532户，宁波市1966户，丽水市1750户，衢州市1513户，绍兴市1175户，台州市1154户，杭州市1076户，湖州市851户，嘉兴市507户，舟山市221户。从总量上显示，温州市的农村五保户数量最多。

全省各地区常住户和本地户中的农村五保户占比几乎相同，农业生产经营户中五保户有效占比相对略低。从总体趋势上看，浙江省农村五保户的有效占比最高的为丽水地区，其次是温州、衢州和金华三地区，再者是湖州和宁波两地区，绍兴、舟山、杭州和台州四市占比大致相同，在0.1%至0.12%间浮动。嘉兴市农村五保户有效占比最低，仅为0.08%。

表3-3  浙江省各市五保户有效占比（%）

图3-3  浙江省各市五保户占比

3．农村低保户的总体情况

根据第二次全国农业普查资料数据，浙江省农村常住户中低保户为182509户，全省低保户综合有效占比为2.04%，其中农村普查区中低保户有182244户，仅有265户低保户分布在城镇普查区。数据显示农村普查区低保户的占比比城镇普查区高出近1.3个百分点。浙江省低保户绝大部分分布在农村地区。

在不同地理特征的普查区内，平原、丘陵和山区的低保户数量较为接近，但其有效占比呈上升趋势，分别为1.44%，1.95%和3.61%。这和不同地理区域的经济发展相关联，山区的农村常住人口中的低保户占比高于平原地区近2.2个百分点（表3-4）。

农村本地户和农业生产经营户中低保户的占比和常住户变动趋势基本相同，存在极小幅度的波动（图3-4）。

表3-4  浙江省农村低保户有效占比（%）

图3-4  不同普查区农村低保户占比

省定贫困村中低保户有217户，有效占比为5.44%。省以下定贫困村中低保户为23814户，有效占比分别为3.76%，均超过全省低保户的综合占比2.04%。贫困村中受到低保救助的家庭数量明显多与其它地区。特别是省定贫困村中，经济水平发展较低，农村居民的经济收入少，因而受到低保救助的家庭占比也较省以下贫困村高。而农村普查区中少数民族聚居村的低保户有效占比为4.83%，高于全省平均水平近3个百分点。

表3-5数据显示，常住户、本地户和农业生产经营户中农村低保户的占比基本一致，农业生产经营户中这一比例略低（图3-5）。经济发展因素是制约农村低保户有效占比较高的主要原因。

表3-5  贫困村和少数民族聚居村低保户占比（%）

图3-5  贫困村和少数民族聚居村低保户占比

4．各市农村低保户情况

浙江省11市中，常住人口中的低保户总数为182509户，其中温州、宁波、杭州三市总量上户数最多，分别为温州市44493户，宁波市22638户，杭州市17498户。

全省农村常住人口中低保户的有效占比为2.04%。其中有效占比最高的为温州市3.61%，其次是丽水、衢州和舟山三市，占比均超过全省占比，分别为2.97%，2.90%和2.05%，其余7市占比大致相同，在1.4%至1.9%之间浮动，台州市低保户有效占比最低，为1.39%（见表3-6、图3-6）。

温州市低保户和五保户的占比都较全省平均水平高出1至2个百分点，和该地区的经济发展水平不相符合。温州市农村高的低保户和五保户占比有可能是由于当地较高的经济条件造成对贫困农村居民的划分标准和其它地区有所区别，因为该地区农村低保户和五保户的占比相对较高。

表3-6  浙江省各市最低生活保障覆盖情况（%）

图3-6  浙江省各市农村低保户占比

（二）农村家庭户获得救助和其他补贴收入状况

1．不同普查区常住户获得救助和其他补贴收入状况

据第二次农业普查数据推算，全省农村常住户中得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，其中农村普查区家庭比例为4.63%，城镇普查区比例为21.21%，城镇普查区高出农村普查区16.5个百分点，造成这一差异的原因一方面是因为城镇的经济水平发展较好，多数城镇普查区的家庭参加了养老保险，致使城镇普查区家庭得到过集体养老金的比例远高于农村普查区，另一方面是由于城镇普查区样本数量相对较少产生的部分影响。

全省农村常住户中得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%，其中农村普查区家庭比例为1.99%，城镇普查区比例为0.69%，农村普查区常住户得到过救济救助的比例高于城镇普查区1.3个百分点，和全省综合比例基本相同。

全省农村常住户中得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%，其中农村普查区家庭比例为0.83%，城镇普查区比例为0.35%，农村普查区家庭得到过扶贫资金和物资的比例高于城镇普查区近0.5个百分点。

全省农村常住户中得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，其中农村普查区家庭比例为47.12%，城镇普查区比例为27.27%，农村普查区得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例高出城镇普查区近20个百分点。

从图3-7，农村普查区的常住户得到救助和其他补贴收入的状况和全省综合比例基本相吻合，农村普查区中常住户家庭中得到过集体养老金的比例远小于城镇普查区的家庭，其余三项补助均高于城镇普查区的家庭，农村普查区家庭得到村集体或政府其他补贴收入的比例和城镇普查区差异显著。

图3-7  不同普查区农村常住户获得补助占比

2．贫困村常住户家庭获得救助和其他补贴收入状况

省定贫困村和省以下定贫困村农村常住户家庭得到过集体养老金的比例分别为0.55%和3.39%，均低于全省4.70%的平均水平，省以下定贫困村家庭户比例高于省定贫困村2.8个百分点，差异明显。

省定贫困村和省以下定贫困村得到过其他救济救助的家庭户比例分别为6.35%和3.64%，均高于全省平均水平1.98%，省定贫困村家庭户得到救济救助的比例要高于省定贫困村。

省定贫困村和省以下定贫困村农村常住户家庭得到过扶贫资金或物资的比例分别为1.61%和1.79%，均高于全省平均水平0.83%。

省定贫困村中34.22%的常住家庭户，省以下定贫困村38.64%的常住家庭户得到过村集体或政府的其他补贴收入，这一比例低于全省平均水平47.05%十多个百分点。

从图3-8可见，贫困村常住家庭户得到过集体养老金和村集体或政府的其他补贴收入的比例要小于全省的平均水平，但是得到救济救助或扶贫资金、物资的比例均高于全省平均水平，这与政府扶贫政策的倾斜和扶贫力度的不同紧密联系。

图3－8  贫困村和少数民族聚居村获得补助占比

3．不同地势普查区常住户家庭获得救助和其他补贴收入状况

从图3-9可以看出，普查区中平原和丘陵地区的常住户家庭获得集体养老金的比例大致相同，分别为5.35%和5.37%，高于山区地区比例1.87%近3.5个百分点，山区农户参加农村养老保险的参与行为需要多方面的改善，以提高山区农民的参保行为，使多数山区的农民能获得养老金。

不同普查区常住户家庭得到其他救济救助的比例各不相同，平原、丘陵和山区的比例分布成上升趋势，分别为1.38%、1.64%和3.91%。得到扶贫资金或物资的比例分别为0.59%、0.70%和1.60%。由于政府扶贫政策的倾斜和力度的不一，山区常住户家庭得到过其他救济救助和扶贫资金物资的比例最高，其次为丘陵地区，平原地区因为地理因素的影响，经济文化水平都较高，常住户家庭得到救助和扶贫资金及物资的比例相对较低。

不同普查区常住户家庭得到过村集体或政府其他补贴收入的比例浮动较大，其中平原地区比例最高，为53.21%，其次为山区43.74%，丘陵地区比例最低，为39.63%。

图3－9   不同地势普查区农村常住户不同补助占比

4．各市农村常住户家庭获得救助和其他补贴收入状况

（1）浙江省不同地区农村常住户家庭获得集体养老金情况

从图3-10可以看出，浙江省十一个地级市平均有4.70%的常住户家庭得到过集体养老金，舟山市比例为34.88%，远超过全省平均数据30个百分点。杭州、宁波和嘉兴三市均超过全省平均水平，台州、丽水和衢州三市这一比例为均低于2%，分别为1.97%、1.18%和1.17%，丽水和衢州两市常住户获得集体养老金的比例为全省最低。

图3－10  浙江省各市农村常住户得到过集体养老金比例

（2）浙江省不同地区农村常住户家庭获得其他救济救助情况

从图3-11可以看出，浙江省11个地级市中平均有1.98%的农村常住户家庭获得其他救济救助情况，温州市这一比例为全省最高，数据为5.65%，其次是丽水为3.01%的常住户家庭得到过其他救济救助，其余各市该比例均在1%和2%之间浮动，最低为绍兴市1.06%。仅有温州和丽水二市超过全省平均水平，全省平均水平数据较高主要是源于温州和丽水二市的高比例数据对全省平均数据的拉升影响。

图3-11  浙江省各市农村常住户家庭得到其他救济救助比例

（3）浙江省不同地区农村常住户家庭得到扶贫资金或物资的情况

从图3-12可以看出，浙江省各县市农村常住户家庭获得扶贫资金或物资的比例浮动幅度较小，全省平均为0.83%，丽水市该比例最高为1.65%，超出全省平均数据0.8个百分点，其次是温州市和衢州市，分别为1.21%和1.04%，宁波市和舟山市为全省最低，分别为0.58%和0.56%。

图3-12  浙江省各市常住户家庭得到扶贫资金或物资比例

（4）浙江省不同地区农村常住户家庭得到村集体或政府其他补贴收入的情况

从图3-13可以看出，浙江省有47.05%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入。其中嘉兴市、台州市和湖州市该比例最高，分别为89.54%、89.02%和80.26%，超过平均水平近40个百分点。金华市和舟山市该比例较低，分别为27.08%和22.84%，仅为全省平均水平的一半，温州市这一比例为最低，仅有14.85%的农村常住户家庭获得过村集体或政府的其他补贴收入。

图3-13  浙江省各市农村常住户家庭得到村集体或政府其他补贴收入比例

5．农村获得国家救济救助和扶贫资金金额的情况

（1）不同普查区获得国家救济救助和扶贫资金总额

 从表3-7、图3-14、图3-15可以看出，国家的补助资金大多投放在广大农村地区，在调查的城镇普查区中仅有一个村获得了国家的救济救助。国家救济救助资金总总额上看，平原地区所得高于丘陵地区，丘陵地区高于山区地区，但这些不同地势的普查区获得国家扶贫资金的总额却成反向上升的趋势，山区地区的农村获得的扶贫资金总额最多。省定贫困村获得的扶贫资金总额要远小于省以下定贫困村，同时和少数民族聚居村的获得资金额也相差较多。

表3-7  不同普查区获得国家救济救助和扶贫资金情况

*为城镇普查区有效填报获得国家救助资金的村数仅为一个村，该村获得国家救济救助资金为一万元，扶贫资金为零，因而在计算农村普查区村均额度时和全省平均数据略有差异。

图 3－14  村均获得国家救济救助资金总额

图3－15  村均获得国家扶贫资金额

（2）浙江省各地区农村获得国家救济救助和扶贫资金总额

表3-8  浙江省各地区农村获得国家救济救助和扶贫资金额

图3－16  浙江省各地区全年获得国家救济救助和扶贫资金额

（三）农村常住户家庭获得社会救助及其他补贴收入的特点

基于前述数据分析，目前浙江省农村社会救助救济呈现出以下特点：

1．农村救助以村集体或政府其他补贴收入为主

在这次住户普查中，涉及的四项救助内容为得到集体养老金人数、是否得到其它救济救助、是否得到扶贫资金或物资、是否得到村集体或政府其它补贴收入等，从四项指标的统计人数占比来看，回答得到“村集体或政府其它补贴收入”的比例最高。其中全省农村常住户中得到过村集体或政府其他补贴收入的家庭比例为47.05%，在其他各项救助项目回答人数的第一；得到过集体养老金的家庭比例为4.7%，处于第二位；而得到过其他救济救助的家庭比例为1.98%、得到过扶贫资金或物资的家庭比例为0.83%。可见，目前浙江省农村救助还是以村集体或政府其它补贴收入内容为主。

2．国家救济救助和扶贫资金以农村、山区和贫困村为主

在行政村普查数据中，有2项内容涉及农村社会保障救助内容，一是全年获得国家救济救助资金总额（含实物折价）；二是全年获得国家扶贫资金总额（含实物折价）。从这两项指标的统计数据分布看，主要是向农村、山区和贫困村倾向。分项目看，2006年浙江省全省平均获得国家救济救助资金总额为423451万元，其中除了城镇普查区的一个村获得一万元救助资金外，其余资金均投向农村普查区。而在农村普查区中，从村均获得救济救助额度看，平原地区所得高于丘陵地区，丘陵地区高于山区地区；贫困村中省以下定贫困村高于少数民族聚居村，而少数民族聚居村高于省定贫困村。（表3-7）从扶贫资金情况看，2006年全省获得国家扶贫资金31968万元，全部投向农村，村均扶贫资金9586.18万元。从其分布看，山区村均得到16331.42元，高于丘陵5894.80元和平原村5210.44元；在贫困村中，省以下定贫困村村均获得31984.15元，高于省定贫困村28461.54元和少数民族聚居村27407.41元。由此可以看见，国家救济救助资金和扶贫资金基本以农村、山区及贫困村为主。

3．农村社会救助存在较大的区域差异

从住户调查数据看，农村社会救助在城乡间、不同住户类型间、不同地理区位间、不同群体间存在较大的差异。以获得集体养老金数据为例，全省农村常住户平均获得该项救助的家庭比例为4.7%，而农村普查区家庭比例为4.63%，城镇普查区比例达到了21.21%，城镇普查区高出农村普查区16.5个百分点；进一步以地理区位类型看，平原和丘陵地区的常住户家庭获得集体养老金的比例大致相同，分别为5.35%和5.37%，高于山区地区比例1.87%近3.5个百分点；从浙江省十一个地级市的情况来看，舟山市平均为34.88%，远超过全省平均数据4.7%的30个百分点，杭州、宁波和嘉兴三市均超过全省平均水平，台州、丽水和衢州三市这一比例为均低于2%，分别为1.97%、1.18%和1.17%，丽水和衢州两市常住户获得集体养老金的比例为全省最低。

4．农村社会救助的重点在山区和丘陵地带

基于普查数据分析，目前浙江省全省五保户综合占比为0.18%，数据显示大部分的贫困家庭分布在农村，而城镇经济水平发展相对较好，五保户占比较低，仅为0.03%。从不同地理特征看，平原、丘陵和山区的五保户占比分别为0.13%，0.19%和0.31%。可见，五保户在丘陵和山区相对较多。

目前全省低保户综合占比为2.04%，数据显示农村普查区低保户的占比比城镇普查区高出近1.3个百分点。浙江省低保户绝大部分分布在农村地区。从不同地理特征看，平原、丘陵和山区的低保户占比分别为1.44%，1.95%和3.61%。可以看出山区的低保户占比较高。

农村五保户和低保户是农村社会救助工作的重点对象，而丘陵、山区农村的五保户和低保户数量较大，这将成为浙江省农村社会救助的重点地带。

四、浙江省农村社会保障发展的影响因素及存在的问题

（一）农村居民参加社会保险的影响因素分析

1．传统的养老思想及对家庭保障的惯性依赖

传统农村家庭养老模式的主要特点就是，以子代赡养父代的待机传递为内核，以血缘、婚姻为纽带，实行对家族或家族内老年者进行供养，而且是以直系亲属为主。也就是现在农村仍然保留的养儿防老和儿子继承家庭财产的传统观念。家庭保障在我国当今农村依然起着重要作用，在这样的氛围下，部分农村居民还欠缺足够的意识去了解和主动参加农村各项社会保障项目。但是家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的保障形式，不能替代现代社会保障制度对农村居民生活的保障功能。

2．农民收入水平有限和传统的消费理念

农民收入水平直接决定着农民缴纳社会保险费的能力，从而影响着农村社会保障的有效需求的实现，同时也影响着农村社会保障的供给水平的高低。一般情况，农民收入越高，其社会保障水平越高[25]。从表4-1中可以看出近几年，浙江省农民的人均纯收入和人均生活消费支出成稳定上升的趋势，农民的收入水平得到了较大的改善。在农民的收入中，除了用于各种生产、生活消费之外，有较多的剩余情况下，农民才有可能参加社会保障，购买商业保险或进行个人储蓄。

                  表4-1  浙江省农村居民人均收入和消费支出情况          单位：元

数据来源：《浙江统计年鉴2008》

传统理论认为，消费与收入呈正相关函数，收入的多少决定消费的内容。在经济发展水平较低，人们可支配收入仅仅能够满足基本的日常生活开支的情况下，消费支出主要受收入水平的制约是比较合理的。行为经济学认为，随着经济的发展，人们收入水平大幅度提高，在决定如何消费的问题上有了更大的自由度，居民的消费结构将发生明显变化，基尼系数明显下降，精神文化生活支出和公益性支出将明显增多，消费支出不只是取决于其消费能力或收入水平，还取决于消费者的消费意愿[26]。但是，随着物价的上涨和农民增收速度放缓，相当一部分农民实际生活水平从某种意义上说呈相对下降趋势。在这样的情况下，农民的消费意愿中首先考虑的是眼前的基本生活需求，而养老保险、医疗保险、文化娱乐、休闲旅游等对他们来说，还远远没有列入消费计划或者是投资计划当中。

农民参加社会保险比率相对较低，不仅仅是农民承受能力有限的原因，也有农民对消费的主观选择问题。同时农民对政府政策不信任，害怕政策随时会变、害怕政策不兑现等问题都会影响农民参加社会保障。农民参加社会保障的意识需要多方面的加强。

3．家庭结构小型化及人口老龄化因素

根据第二次全国农业普查的结果，浙江省农业人口35726391人，其中99.7%的农业人口居住在农村普查区，仅有0.4%的农业人口居住在城镇普查区。农村普查区和城镇普查区的农村居民在参与的各个社会保障项目的比例存在着较大的差异，城镇普查区的农村居民一般有较高的社会保障参与率。庞大的农村人口直接影响农村经济与社会的协调发展。而计划生育政策的推行，使得农村家庭逐渐向核心家庭过渡，子女数目的急剧减少也导致每个子女所负担老人的系数明显加大[27]。它们在有形无形中制约着社会保障制度的发展。

从表4-2、图4-1中可见，现阶段农村常住劳动力的年龄比例最高是分布在31－40岁，该比例为26.15%，其次是50岁以上年龄段，该比例为23.15%，接着是41－50岁这一年龄段，比例为22.66%。21－30岁年龄段的比例为18.41%，20岁以下比例为9.63%。农村青年劳动力所占比例不高，中年劳动力占比较高，接近五十个百分点。同时农村老龄化的比例不低。老龄人口的增加将给社会增加供养负担，中国绝大部分的农民还是依靠家庭进行传统方式的养老。中青年劳动力外出打工的现象比较普遍，某些社会保障项目不能随意地区流动等因素的限制也制约了农村居民参加社会保障的热情和可能性。.

表4-2  农村劳动力年龄分布

图4－1  各年龄段农村常住劳动力占比

4．农村居民有限的受教育程度制约参保意识和行为

根据表4-3、图4-2显示，农村劳动力接受教育程度的总体水平不高，初中文化水平占了总体农村劳动力数量44.8.%，其次是小学，比例为36.55，大专以上和文盲的比例较少，特别是高文化程度的比例仅为1.41%。文化程度的高低会影响村民的参保意识，文化程度高的村民，一般来说，对社会保障了解的知识比较多，认识风险和参保意识也会更加普遍，这些农民也会有更强的参保意愿和参保行为。

表4-3  农村居民接受教育程度

图4－2  农村常住劳动力接受教育程度

5．接受偏好和农民规避风险的行为选择

传统理论认为，几种不同物品，假如给行为人带来的效用是相同的，行为人对这些物品的选择就不会有差异，不管它是否拥有这些物品。而行为经济学则认为，行为人存在“支付意愿”和“接受意愿”偏好的差异，而这种差异与行为人对物品的所有权密切相关，行为人对任何属于他的现实的东西都比那些非现实的东西有更高的评价，不管它是否会拥有对这些物品的所有权。因此，一旦他获得对某种物品的所有权后，就会马上赋予它更多的价值，并把这件物品作为他的禀赋的一部分⁷。

对农民而言，这种偏好表现得较为明显。对于购买养老保险，尽管从长远角度考虑对自身年老时生活和经济的一种保障，但农民觉得自己要到一定的年限以后才能开始领取养老金，这笔投入不能立即贴现，从某种意义上来说，是失去了对这部分货币现实的所有权，使现在的生活景况受到影响；而对于医疗保险，农民则认为假如自己在购买以后真的生病住院，那这笔费用对他来说，是比较合算的，但是假如自己不生病，这笔投资就没有任何收益。现实中的中国农民有相当一部分人认为自己的身体是比较健康的，购买现时不需要的医疗保险是没有必要的，不仅自己没有享受到相关的补助却要缴纳相当一部分的保费，是不经济实用的。

道德风险和逆选择在任何商业保险和社会保险都存在，但在医疗保险中更为严重，而在新型农村合作医疗中，由于农民有自愿投保的选择权而保险机构却没有拒保权，面对的又是处于艰难生存环境的农村卫生机构，其道德风险和逆选择现象则要严重得多。从一般经济学的角度分析，道德风险(Moral Hazards)可描述为：从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的不利于他人的行为[28]。具有不同健康风险的投保农民，各自享有的医疗保障待遇与其承担的交费责任之间就会出现不对等。投保农民是自己身体健康和疾病风险状况的最佳知情者，那些身体素质好、较少遭受疾病风险的农民，由于购买保险的效用相对较低，将可能不愿意参加合作医疗；而那些身体体质较差、发病率较高的人群会积极参加合作医疗，其结果可能导致合作医疗陷入经营困境。

接受偏好和道德风险会致使农民产生一系列的行为选择，从而影响其参加社会保险的行为。

（二）农村社会保险制度覆盖和社会经济发展的关联性

从表4-4的数据可以直观看出，浙江省农村社会养老保险参保率各市存在较大的浮动，新型农村合作医疗的参合率大致保持在82%至93%之间浮动，参合比例最高的是杭州市，最低的是温州市。浙江省农民人均纯收入为7335元，各市农民人均纯收入最低的为丽水市，仅为3868元。人均收入较高的温州市和嘉兴市，农村社会养老保险的参保率却远低于全省平均水平。将表4-4的数据纳入SPSS16.0进行各指标间的相关分析。

表4-4  浙江省社会保障和经济文化相关指标

注：农民人均纯收入、人均GDP和GDP数据均来源于《浙江省统计年鉴》2006年度数据，和第二次农业普查时期数据保持一致。

表4-5  浙江省社会保障与经济文化等因素之间的相关性系数

Correlations

续表4-5  浙江省社会保障与经济文化等因素之间的相关性系数

Correlations