内容提要：以普查和年度统计资料为基础，分析浙江省农村社会事业发展状况、公平和效率问题，考察不同地区农村社会事业发展的差异及原因，探索影响社会事业发展的关键因素，并提出促进农村社会事业协调发展的相关政策建议。分析表明：1.改革开放以来，浙江农村教育、文化、医疗、社会保障、公共设施等领域得到长足的发展，但仍存在诸多不尽人意的地方。突出表现为村卫生室的普及率不断下降，基本养老保障停滞不前。2.与全国比较，浙江乡镇财政实力雄厚，农村社会事业发展速度快，中小学校拆并调整和改革的力度走在全国前列，然而村级医疗网点设置不足，且文化体育设施建设等与其他发达省份差距较大。3.综合评估发现，全省农村社会事业发展总体情况不容乐观，绝大多数村（72.6%）的社会事业综合优势得分不及格。从11个市看，嘉兴的农村社会事业发展综合优势得分为全省最高，丽水最低。4.从公平与效率角度看，浙江农村社会事业发展在城乡和地区间存在着巨大落差，且存在与农民的需求相背离，资源浪费，利用率低下等现象，这与财政投入、经济条件、利益冲动和信息不对称等多种原因有关。5.从村级层面看，村级经济、村级管理和村自身特征均显著影响着农村社会事业的发展。其中村集体经济是影响农村社会事业发展的最主要因素，其次依次为地势、是否千村示范万村整治村、农村居民人均纯收入、是否少数民族聚居村、村党支书受教育程度、村委主任受教育程度、行政村类型。

关键词：农村社会事业  综合评估  效率与公平 影响因素

一、简要综述与问题的提出

发展农村社会事业，为农民提供基本而有保障的社会服务是推进新农村建设的重要内容，也是整个社会和谐发展的必然选择。一方面，农村经济发展和农村居民收入的提高对农村社会服务的规模和质量提出了更高要求。另一方面，农村社会事业发展对提高农村居民生活质量，提升农村居民综合素质，实现公民权利平等，促进社会公正公平，加快统筹城乡发展，维护社会和谐安定具有重要意义。

以往文献对农村社会事业发展方面的研究主要见诸于对农村公共产品和公共服务的研究。从总体看，主要围绕如下几方面展开：一是诠释农村公共产品的概念内涵、外延，并对社会公共事业的范围作出界定（匡远配，汪三贵，2006）。二是阐述政府为农村提供公共服务的理论依据，即从公共产品的典型特性、政府的职能、公共风险的防范、公共财政的活动领域、公民权利平等等不同角度，阐述政府为农民提供基本而有保障的公共服务既有迫切性，又有现实性（龚放波，2004；刘尚希，2002；马晓河，2004）。三是分析农村社会事业对经济发展的价值和作用。或认为农村社会事业发展是农村生产力发展的重要组织部分（张曙光，2004），农村公共事业投资具有较高的乘数效应（赵丙奇，2002）；或认为增加农村公共产品供给是提高农民收入的重要手段，农村公共产品供给与农民收入增长具有制度关联性（刘兵，2004；胡兴禹，2004）；或认为增加农村公共产品供给是缩小地区和城乡差距、扶贫的需要，区域财政规模的不平衡造成了各地公共服务程度悬殊和公共产品数量、质量的差别，公共产品供给在贫困地区具有显著的效率与公平的涵义（樊胜根，2004）。四是分析农村社会事业发展的状况及供给失衡的原因。有研究指出，多年来政府对农村社会事业的投入太少，投入和管理体制也十分落后，结果农村文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等供给状况不容乐观，主要表现为投入效率不高且结构不合理，重新建轻维护，重数量轻质量（陶勇，2001；汪前元，2004）。造成这种状况的原因主要有：财政的非农偏好和财力有限（周立新，2002），优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构等制度构成制约（马晓河，2004），是“市场失灵”和“政府失灵”双重作用的结果（岳军，2004），是城乡利益集团力量对比悬殊的结果（王国敏，2006）。五是对筹资机制和决策机制进行研究。农村公共产品投资来源主要可分为两大类，一类来自政府，另一类来自村集体和村民集资。有研究指出，农村社会事业投资巨大，见效慢且具有显著的外部性，需要国家财政作为主要的投入来源（陶勇，2001），但问题是，如果完全由政府“自上而下”分派的投资机制很容易产生负效应，如“形象政绩工程”的出现，资金使用上的“跑、冒、滴、漏”，支出项目与农户需求不符等（贾康，2006）。还有学者指出，农村税费改革后，村一级投资能力大大削弱，村民的资金又十分有限，过多依赖村级筹资也不现实。因此，如何扩大社会事业建设投资来源，如何从农户需求角度来探讨农村社会事业投入机制问题也成为各界关注的热点。

已有研究为我们提供了丰富的借鉴。但仍有不少问题值得进一步拓展，不少论断和观点也缺乏实证分析和定量分析支撑。近年来我国自上而上采取了一系列行之有效的措施，推进农村社会事业体制改革，加大农村社会事业投入力度，农村教育、文化、卫生、体育等各个领域得到了较快的发展。但由于经济体制、宏观政策等多种原因，我国农村社会事业发展一直滞后于城市，地区之间发展也不平衡，成为制约社会经济协调发展的“瓶颈”。浙江作为东南沿海较发达省份，各项改革起步早，对各行各业的投入力度也大。那么，浙江农村社会事业发展状况究竟如何？社会服务设施的覆盖率、质量和利用率如何？在不同阶段和不同地域到底呈现什么特征？从城乡差异和地区差别视角看，其规划的合理性、公平性和共建共享情况如何？与其他发达地区存在多大的差距？制约浙江农村社会事业发展的主要因素有哪些？分析结果对政策的制订和完善带来什么启示？借助已有文献和详实的农业普查和其他相关统计资料，全面分析和研究这些问题，并提出相应的对策建议，对于提高基本公共服务供给的效率性和公平性，缓解城乡差距、区域差距和贫困差距，促进城乡统筹和区域协调发展具有重要现实意义，同时也将丰富和深化相关理论研究。

二、浙江农村社会事业发展的历史回顾

循着历史发展的轨迹，对改革开放以来浙江农村的教育、文化、卫生、保障、公共设施等社会事业的发展进行简要回顾。

（一）教育事业：整合资源提高质量

改革开放以来浙江农村教育事业发展在全国瞩目，尤其是进入新世纪后，浙江政府大力实施统筹城乡发展战略，农村教育事业得到长足发展。

一是教育资源得到有效整合。改革开放前期，浙江省农村中小学规模小，布点比较分散，师资力量弱。为提高办学效益，浙江政府按照“高中段学校向县城集中、初中向中心镇集中，中心小学向乡、镇所在地集中，新增教育资源向城镇集中”的原则要求，多次积极调整农村中小学布局，并增加投入，教育资源得到有效整合，学校数量减少，学校规模扩大。1990年，浙江平均每乡镇拥有中学0.72所，小学9.33所，至2006年末，浙江平均每乡镇拥有中学数和小学数分别减少至0.4所和2.57所。与此同时，平均每所中学拥有的在校学生数从1990年的394.56人增加至2006年的486.35人，拥有的在校教师数从19.15人增加至33.20人；平均每所小学拥有的在校学生数从1990年的92.28人增加至2006年的334.75人；拥有的在校教师数从3.20人增加至16.78人（见表1）。

二是义务教育较早普及且教学条件和水平全面提高。1989年浙江开始普及初等教育，1997年浙江率先在农村全面普及九年制义务教育并取得显著成绩，至2008年，义务教育入学率达99.97%、巩固率99.99%、完成率97.8%，各项指标均列全国前茅。从2007年春季学期开始，全省对义务教育阶段的中小学生免收学杂费。同时，随着浙江农村中小学 “家庭经济困难学生资助扩面工程”、“爱心营养餐工程”、“食宿改造工程”和“教师素质提升工程”等四项工程的全面实施，农村教育的办学条件和教学水平得到了有效提升。到2006年底，全省26%的中小学达到了标准化，有69个县达到教育强县，占全省县（市、区）总数的76.7%。

表1  1990-2006年农村普通中学和小学的规模和教师负担学生数情况

资料来源：根据《浙江农村统计年鉴2007》和《浙江农村统计年鉴2007》资料计算。

在加强基础教育的同时，浙江农村还加强了职业性教育和培训， 2001年开始对农村劳动力组织实施“百万农民培训工程”，2004年又开始实施“千万农村劳动力素质培训工程。2006年浙江农村职业技术学校发展至245所。

农村教育事业的发展，使农村劳动力文化素质不断提高，据农业普查资料显示，农村劳动力平均受教育年限由1996年的6.60年增加至2006年7.51年。

（二）文化生活：从单一匮乏到日益丰富

可划分为三个发展阶段：

第一阶段为1979年至20世纪80年代中期，此阶段文化事业发展严重滞后，农村文化娱乐生活比较单一，农村居民主要的文娱活动是听收音机和看极少的报刊杂志，或看场电影。1985年浙江农村居民人均文化教育娱乐消费费用仅为13.34元，其中文娱消费则更少。

第二阶段为20世纪80年代中期至20世纪末，在此阶段，农村电视网络建设不断完善，农村居民的文化生活方式发生变化，由原来的每年能看上几场电影就是很奢侈的事情，转变为相当部分家庭自己购置了彩色电视机，1999年，农村居民每百户彩色电视机拥有量增加到33台，每百户黑白电视机拥有量为66台，几乎家家有电视机，农村居民人均文化教育娱乐消费支出增加到218元。

第三阶段进入21世纪至今，此阶段浙江农村经济发生了深刻的变化，农村文化建设得到较快发展。在物质生活得到满足的同时，农村居民有了更高的精神文化需求，2006年，农村居民人均文化教育娱乐消费费用增加至723元。除传统的电视外，电脑、汽车、照相机、摄像机、家用健身器材等成为了农民休闲的新爱。同时农村公共文化设施建设取得显著成效，如村级图书馆、文化站、老年活动室、体育健身场所等的建设，为农民休闲提供了场所。农村居民原来的单调的文化生活方式日益向多样化、高档化发展。

（三）医疗卫生：艰难中重建

中华人民共和国成立初期至20世纪70年代末，政府一直致力于农村卫生保健网的建立和完善，农村医疗卫生事业曾取得不凡成就，简陋的合作医疗在农村覆盖率超过90%，世界卫生组织曾对中国农村卫生事业在整个经济发展水平很低情况下所能达到的成就给予高度评价。

但是1979年以后，情况就大不一样了，人民公社制度解体使农村合作医疗失去依托而荡然无存。政府对农村卫生事业投入有限。1991年至2000年，政府对农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。虽然浙江经济较发达，但财政投入仍然不足，结果农村合作医疗制度在大多数地区崩溃，农村各级卫生机构不得不“自谋生路”，1990年，在全省29944个村级卫生室中，私营性质的（乡村医生联办或个体开业）诊所占74.95%，村办和乡卫生院设点仅分别占16.63%和4.45%。为改变这种状况，浙江政府加大了投入，农村卫生事业的公益性有所增强，但情况仍不乐观。1995年，私营性质的诊所仍占一半以上比重，2001年，私营性质的诊所仍约占四成（见表2）。村级卫生室的市场化经营，使得医疗费用快速上升，“看病难、看病贵”、“因病致贫、因病返贫”的现象日益突出，数以万计的农村家庭处在没有起码的医疗安全保障的情况之下。

2002年，浙江省政府认真贯彻国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，召开了农村卫生工作会议，出台了更加有力的政策措施，促进了农村卫生事业的发展。2003年开始，浙江坚持以政府投入为主，农民自愿参加，在农村建立新型农村合作医疗制度，并致力于改善农村县乡村三级医疗卫生服务条件，越来越多农村居民开始能安全、方便、价廉的享受到基本医疗卫生服务。2005年浙江开始建立全面推进新型合作医疗制度。2007年，全省87个有农业的县（市、区）已全部实施新型农村合作医疗制度，参保人数达3000万人，人均筹资90元，参保率达89%，87个县（市、区）全部实行门诊报销制度。农村卫生事业的公益性日益突出，在村级卫生室中，私营性质的比重逐年下降，至2007年，降至19.03%，而与此同时，村办的比重逐年上升，至2007年升至77.62%（见表2）。但不容忽视的是，农村卫生网点不足、设施简陋、医疗技术水平低的状况仍未根本改观（见图一），农村卫生事业的发展任重而道远。与此同时，农村居民个人用于医疗费用占消费支出的比重不断上升。2000年，农村居民消费支出中医疗支出比例为6.19%，至2006年，升至7.89%。这种上涨反映农村居民看病贵、看病难的状况未得到根本缓解。

　　表2  村卫生室按主办单位分    单位：%

资料来源：根据《1998年浙江统计年鉴》和《2008年浙江统计年鉴资料》计算。

表3   乡镇卫生院、床位和卫生人员             单位：个，人

资料来源：根据《浙江农村统计年鉴2007》和《浙江农村统计年鉴2006》资料计算

图一  浙江1990-2007年平均每村拥有的卫生室及医生数量变化  单位：个

资料来源：根据《1998年浙江统计年鉴》和《2008年浙江统计年鉴资料》计算。

（四）社会保障：取得积极进展

改革开放以前，国家将其垄断的社会保障资源绝大部分分配给了城镇居民，浙江农村除六、七十年代有过低水平的农村合作医疗保障外和“五保户”（指在吃、穿、住、医、薪方面给予的生活照顾和物质帮助）外，基本无养老、医疗等社会保障制度。改革开放后的前20年，虽在农村社会保障制度建设上进行了一些探索，但是项目单一，覆盖面不广。2000年以后，浙江农村保障事业取得积极进展，初步建立健全以新型农村合作医疗保险制度、被征地农民基本生活保障制度、农村社会养老保险制度以及最低生活保障制度等为主要内容的农村社会保障体系，填补了长期以来农村社会保障制度的空白。2003年浙江在全国率先建立了被征地农民基本生活保障制度，经过多年实践，现已取得成效。据省劳动保障厅统计，至2006年全省共233.90万被征地农民被纳入保障范围，其中参加基本生活保障的有196.26万，参加基本养老保险的37.64万。2001年，浙江还在全国率先实行城乡一体的最低生活保障制度，率先建立农村“五保户”集中供养制度。2007年，农村“五保户”集中供养率达94.3%，56.2万人享受最低生活保障。

需要指出的是，现阶段农村社会保障制度建设面临两个基本问题：一是如何统筹和管理资金，从而将农村对社会保障的潜在需求变为有效需求；二是如何配置社会保障资源，从而提供有效的资源供给。这些都面临着若干现实条件的约束。以农村社会养老制度为例，它是建立最早的一项农村社会保障制度，浙江于1991年开始试点，1993年下发《关于建立农村社会养老保险制度的通知》，但经过10多年的发展，当前基本处于一种停滞不前甚至倒退的状态。据省社会劳动保障厅统计资料，2001年，全省农村养老保险参保人数为600万，到2005年已下降至470万，2006年继续下降到444万（见图二）。

图二    农村社会养老保障参保人数   单位:万人

资料来源：浙江省劳动和社会保障统计资料汇编2007。

（五）基础设施：惠及面逐年扩大

改革开放前，农村基础设施薄弱，农业生产条件落后，农业和农村基础建设存在许多欠账。经过30年的发展，农村基础建设有了很大改观。特别是进入新世纪以来，浙江深入实施乡村康庄工程和“千万农民饮用水工程”，开展新农村电气化县、镇(乡)、村建设，推动信息进村入户，农村交通网、供水网、供电网、信息网等基础设施网的受众面不断扩大。1995-2007各年统计资料显示，全省自来水受益、通汽车、通邮、通电话、通电的村比重均逐年增加（见表4）。基础基础设施的不断完善和延伸，大大改善了村容村貌和农村生产生活条件

表4       1995-2007浙江省农村主要公共设施的村覆盖率  单位:%

资料来源：根据历年浙江省统计年鉴整理。

三、浙江与全国及经济发达省（市）基于二次普查资料的比较

根据1996年2006年两次农业普查资料，对浙江与全国及经济发达省（市）进行比较，可以看出：

1．浙江乡镇财政实力十年来一直居全国前列，为浙江农村社会事业发展提供了强大的经济支撑

多年来，浙江依托强大的县域经济实力,在全国率先发展乡镇企业,积极完善市场体系,农村经济发展速度居全国前列，且乡镇财政实力居全国前列。普查资料显示，1996年，浙江乡镇财政收入为107.93亿元，占全国8%，次于江苏和广东居全国第三。平均每乡镇财政收入611.87万元，次于上海、广东和江苏居全国第四。平均每乡镇财政支出540.93万元，仍次于上述三个省（市）居全国第四。得益于发达的乡村经济，我省乡镇财政收入每年以两位数的快速增长，到2005年，我省年财政收入超1亿元的建制镇有153个，超过3亿元的有32个，超过5亿元的有9个，最高的镇达到8.8亿元；2006年全省共有266个乡镇进入了全国千强镇行列，总数位居全国第二^[1]。普查资料也显示，2006年，浙江乡镇财政收入达786.23亿元，占全国乡镇财政总收入的12.4%，仅次于江苏居全国第二。平均每乡镇财政收入达6471.04万元，次于上海、江苏、广东，居全国第四。当年财政总支出572.51亿元，仅次于广东居全国第二。平均每乡镇财政盈余1759.04万元，仅次于上海和江苏，位居全国第三（见表5）。

我省乡镇总体财政状况良好，这与我省工业化水平较高，乡镇企业的快速发展密切相关。普查资料显示，2006年末，全省1215个乡镇共有企业47.7万家，904.8万从业人员，全年企业实际缴纳税金619.5亿元，占乡镇财政总收入的78.8%。企业税金成为我省乡镇财政收入的主要来源。良好乡镇财政为农村公共事业投入奠定了物质基础。普查资料显示，2006年全省乡镇固定资产投资完成额为135.12亿元，其中用于农业投资23.57亿元，用于基础设施投资59.19亿元，用于公益事业投资21.74亿元，分别占乡镇固定资产投资完成额的17.4%、43.8%和16.1%。

表5 1996和2006年浙江与全国及经济发达省（市）乡镇财政 单位：万元/乡镇

资料来源：根据浙江省和全国第二次农业普查资料计算。

2．浙江农村基本基础设施十年来取得明显成效，相关指标在全国的位次大大提前

由于种种原因，十多年前，我省农村基本基础设施发展缓慢，特别是交通、水电、信息化发展总体水平仍滞后于经济社会的发展要求。从表6可以看出，1996年浙江农村基础设施建设并不理想，通公路、通电话、能接收电视节目的村覆盖率分别为76%、54.5%、95.7%，列全国第27位、13位和15位。十年后，浙江农村基础设施建设取得明显成效，浙江通公路、通电话、接收电视节目的村覆盖率分别达97.6%、99.4%和99%，在全国的位次大大提高。从表6还可以看出，我省电力基础建设、饮水工程建设一直走在全国前列。在两次普查年份中，通电、能饮用自来水的村比重在全国的位次均比较靠前。

我省有火车站的乡镇比重不高，两次普查年份在全国的位次均较靠后，这与我省地理条件更适合公路建设有关，在某种程度上，铁路与其他交通方式具有替代关系。此外，我省有邮电所的乡镇比重有所下降，这是与社会需求和生活方式的转变有关。随着现化信息技术、现代物流的迅速发展以及电话、电脑的普及，传统书信往来和邮寄方式逐渐被更为快捷的电话、网络以及其它速递物流替代。

表6  1996年和2006年各地区有主要基础设施的乡镇和村比重 单位：%

续表6   1996年和2006年各地区有主要基础设施的乡镇和村比重

资源来源：根据浙江和全国第二次农业普查资料整理。

3．浙江村级文体事业发展速度较快，从全国后列走进全国前列，但仍与发达省（市）差距较大

普查资料显示，1996年，浙江农村各类文化设施比较缺乏，有体育健身场所的村比重，有图书室、文化站的村比重非常低，在全国的位次比较落后，分别列第16位和第27位，农村居民看书难、娱乐难、健身难等问题比较突出。而十年后有体育健身场所的村比重由2.2%提高到30.3%，位次由第16位提前到第4位，仅次于上海、北京和江苏；有图书室、文化站的村比重由1.7%提高到21.8%，位次由第27位提前到第6位。尽管如此，与上海、北京、江苏等发达省（市）相比，我省农村文体事业建设仍存在较大差距，2006年，我省有体育健身场所的村比重比北京、上海、江苏分别低29.6、42.4、9.6个百分点，有图书室、文化站的村比重比北京、上海、江苏分别低40.4、24.4、6.7个百分点（见表7）。

表7  1996年和2006年各地区有文化设施的乡镇比重  单位：%

资源来源：根据浙江和全国第二次农业普查资料整理。

4．浙江对农村学校拆并整合力度较其他省大

为提高农村办学效益，改善农村教育布局，全国各省（市）都纷纷加大了农村教育资源整合改革的力度。但从全国各省（市）两次普查资料的对比可以看出，浙江对农村学拆并整合力度比其他省（市）更大，收效更为明显。农普资料显示，与1996年相比，2006年浙江有小学、中学、幼儿园、托儿所、职业技术学校的乡镇比重均有所减少，在全国的位次也大大下降，其中有小学的乡村比重由第7位降至第29位，有中学乡镇比重由第17位降至27位，有幼儿园、托儿所的村比重由第6位降至第13位（见表8）。同时，农普资料显示，2006年我省农村学校规模扩大，其中平均每小学拥有的学生数仅次于上海和江苏居全国第3位，平均每小学拥有的教师数次于上海、江苏、北京、天津居全国第5位。

表8   1996年和2006年各地区有学校的乡镇比重          单位：%

资源来源：根据浙江和全国第二次农业普查资料整理。

5．浙江农村卫生服务设施数增加速度不如发达省（市）快，相关指标在全国的位次较后

从乡镇看，2006年我省平均每乡镇医院、卫生院数，床位数，医生人数均比1996年有所增加，但增加的速度不如全国和其他发达省（市）快，这些指标在全国的位次也比1996年有所下降（见表9）。从村级看，有卫生室、有行医资格证医生的村比重在全国的位次更靠后，2006年均列倒数第二位。

表9   1996年和2006年各地区乡村卫生服务机构情况 

资源来源：根据浙江和全国第二次农业普查资料计算和整理。

我省乡镇级和村级卫生服务机构发展不快，既与卫生资源整合重组有关，也与农民对就医地点的偏好有关，由于富裕起来的农民更关心自己的健康，且能较便捷地享受到更高级别的卫生资源，越来越多的农民倾向于到更高级别就医。当然，需认识到，乡镇级和村级卫生服务作为农村三级医疗保健网络重要基础，在农村医疗、预防保健及计划生育技术服务等方面起着举足轻重的作用。其建设的不足，不仅不利于解决贫困人群“看病难、看病贵”的问题，而且不利于 “治疗为主”向“预防为主”的卫生保健目标的转变。

四、浙江农村社会事业发展水平的综合评估

为了更加清晰地了解浙江农村社会事业发展状况，本研究利用此次农业普查《行政村普查表》和《行政村普查补充表》中获取的150余项数据，利用主成分和因子分析法对全省33388个村的社会事业发展水平进行综合评估。

（一）评价模型和方法

综合评价模型：F=

其中F为村综合优势得分，m为降维后的综合因子数目（即层次数目），ai为各层次方差贡献率，Fi为i村各主成分得分，i代表村。

首先，通过主成分分析选出m个主分量即综合因子；

其次，对综合因子进行因子分析，考察各综合因子与原始指标之间的联系和数量关系，得出各因子变量的方差贡献和贡献率；

第三，计算各因子得分Fi，这里采用回归法计算因子得分；

第四，利用上述综合评价模型计算各村综合得分；

第五，根据各村得分，采用均值加标准差的统计分类方法，对各地社会事业发展层次进行类型界定。

（二）指标的选取

1. 文教培训：最近的小学C26，最近的中学C27，幼儿园、托儿所个数C29， 体育健身场所C30，图书室、文化站个数C31，农民业余文化组织C32，能够接收电视节目的自然村比重（C9/C7），安装了有线电视的自然村比重（C10/C7），能够接收广播节目的自然村比重（B7/C7），安装了有线广播的自然村比重（B8/C7），网络信息化条件（B12-B13）（将这两项供选择的答案相加权，将其数量化，反映网络信息化条件），村内有老年活动室，村内有公共阅报栏，本村举办过农业技术讲座C68，2006年由政府及村集体出资接受种植、养殖等农业技术培训的劳动力占本村实有劳动力比重（B20/B18），2006年由政府及村集体出资接受非农技术技能培训的劳动力占本村实有劳动力比重（B21/B18）；

2. 医疗保障：村卫生室个数C33，有行医资格的医生C34，有行医资格证书的接生员C35，0-5岁儿童死亡人数C36，孕产妇死亡人数C37，村全年获得国家救济救助C81，村全年获得国家扶贫资金总额C82，征地农户养老保险参保率（B25/B24）；

3. 基础设施：通电的自然村比重CC7，通电话的自然村比重CC8，通公路的自然村比重CC12，本村50平米以上的综合商店或超市个数C22，最近能买到彩电的商店C24，最近的车站码头C25，年末机电井数量C62，本村能够使用的灌溉用水塘和水库C63，年末排灌站个数C64，本村标准农田面积B17；

4．环境建设：完成改厕的自然村比重CC11，饮水及卫生条件（C16-C19，B59）（将这几项供选择的答案加权并数量化），村内公共厕所B14，本村生态公益林面积B60，本村内有污染的企业个数B61；

5. 村务管理：村集体固定资产投资完成额C76，公益事业投资完成额C77，基础设施投资完成额C78，农田水利建设投资完成额C79，全年村委会办公经费支出C83，村干部人数C84，党支书全年获得政府和村集体补贴收入C90，村本村规划的农民新村面积B51，村内已建成的农民新村面积B52，民事纠纷调解数B55，村内治安联防队员数B58。

（三）评估结果

1．文教培训事业评估

主成分分析结果见表10和表11。

从表11可以看出：

（1）第一主成分为文化设施主成分。体育健身场所，图书室、文化站，农民业余文化组织，村内有老年活动室，村内有公共阅报栏，幼儿园、托儿所等指标在此层面有较高的负荷。

（2）第二主成分信息主成分。能够接收广播节目的自然村比重，安装了有线广播的自然村比重，安装了有线电视的自然村比重，能够接收电视节目的自然村比重，网络信息化条件等指标在此层面有较高的负荷。

（3）第三主成分为普通教育主成分。最近的小学，最近的中学在此层面有较高的负荷。

（4）第四主成分为劳动技能培训主成分。2006年由政府及村集体出资接受种植、养殖等农业技术培训的劳动力占本村实有劳动力比重，2006年由政府及村集体出资接受非农技术技能培训的劳动力占本村实有劳动力比重，本村举办过农业技术讲座等指标在此层面有较高的负荷。

表10  文教因子提取结果：特征值与主成分贡献率

表11      因子旋转结果

Extraction Method: Principal Component Analysis.  Rotation Method: Varimax with Kaiser Normalization.

仔细观察主成分综合得分及其分布（鉴于篇幅，不列出各主成分得分和综合得分具体结果，下同）可发现，接近均值点的村分布密集，远离均值的村分布逐步稀疏，因此，借鉴纳尔逊的均值加标准差的统计分类方法进行分类评估。经散点图分析，采用均值加减0.5个标准差，均值加减1.5个标准差为分界值，将全省农村文教事业发展水平划分为5大类型，即发达型（表现出色）、较发达型（表现较好），中等（表现一般），后进型（表现较差），落后型（表现最差）等。具体结果见图三和表12：

（1）发达型：包括2255个村，占6.8%；

（2）较发达型：包括6420个村，占19.4%；

（3）中等型：包括13970个村，占42.2%；

（4）后进型：包括9162个村，占27.7%；

（5）落后型：包括1280个村，占3.9%。

从表12看，嘉兴农村的文教事业最发达，其次为宁波；最差的是丽水、衢州和温州。

图三  浙江各村文教事业发展水平类型分布 单位：%

资料来源：根据浙江省第二次农业普查测算。

表12   全省各市农村文教事业发展水平类型分布            单位：%

资料来源：根据浙江省第二次农业普查资料测算。

2．医疗与保障评估

主成分分析显示：第一主成分为卫生资源主成分，此层面的特征值比例为22.875%。有行医资格的医生，村卫生室，有行医资格证书的接生员在此层面上有较高负荷。第二和第三主成分分别为保障和健康主成分（见表13，鉴于篇幅，只列出因子旋转矩阵，各因子的特征值和特征值比例不再列出）。

仍采用前述方法对农村的医疗和保障水平进行分类评估，可将全省医疗和保障事业发展水平划分为发达型、较发达型、中等型、后进型、落后型等5大类型，比例分别为5.2%、 15%、37.5%、41.8%和0.5%（见表14）。后进村的占比高再次说明我省农村医疗保障水平有待提高。

从11个市看，嘉兴情况最好，较发达村和发达村所占比重达50.5%，其次是湖州和舟山；而台州和丽水情况最差，后进村和落后村所占比重分别占53.8%和64.5%。

表13   因子旋转结果

资料来源：同上

表14  浙江各市农村医疗保障事业发展水平类型分布  单位：%

资料来源：同上

3．基础设施评估

同理，用上述方法对全省农村基础设施发展水平进行评估。评估结果见表15。从全省看，各村基础设施发展水平的类型分布相对集中，逾3/4为中等村，即绝大部分村的基础设施发展水平表现一般。

从11个市看，地处杭嘉湖平原，地理区位和自然条件优越的嘉兴和湖州的农村基础设施较好，嘉兴有八成以上为较发达村和发达村，落后村和后进村的比重仅为1%；湖州有半数以上为较发达村和发达村，落后村和后进村的比重仅为2.2%。

表15   浙江各市农村基础设施发展水平类型分布  单位：%

4．村居环境评估

村居环境发展水平评估结果见表16。全省村居环境发展水平发达型、较发达型、中等型、后进型、落后型等5个类型的村分别占6.0%、20.9%、39.2%、33.2%、0.6%。其中宁波的情况最好，发达村和较发达村所占比重最大；金华情况最差，落后村和后进村所占比重最大。宁波是我国首批对外开放的沿海港口城市和计划单列市，也是长江三角洲南翼经济中心，经济活跃且实力雄厚，为宁波的村庄整治和环境建设奠定了较好的基础。

表16  浙江各市村居环境发展水平类型分布   单位：%

5．村务管理评估

村务管理水平评估结果见表17。从总体看，我省农村的村务管理水平较低，落后型和后进型的村比重远高于较发达型和发达型的村比重。

11个市中，宁波情况最好，较发达村和发达村的比重超过三成；而衢州情况最差，后进村和落后村的比重超过四成。应该说，实行村民自治后，村务管理与村级经济有着更为密切的关系。宁波市村务管理水平在全省最高与其较发达的村集体经济有关。农业普查资料显示，我省平均每村集体收入为38.53万元，其中宁波市最高，为85.64万元。这再次印证，上层建筑离不开经济基础。新村规划与建设、村集体固定资产投资、公益事业与基础设施投资、农田水利建设以及村委会办公及管理等各项事务都需要经济基础作后盾。

表17     浙江各市村务管理水平类型分布        单位：%

6．社会事业发展水平综合评估

同理，对上述50个指标进行主成分分析，再计算因子得分，并对全省农村社会事业发展水平进行综合评价。结果见图四和表18。

分析得出，我省农村社会事业发展总体情况不容乐观，绝大多数村（72.6%）的社会事业发展水平为一般及以下，为较好或出色的合计只占27.4%。分地区看，嘉兴表现最好，较发达村所占比重就逾八成，其次是湖州和宁波，表现最差的是衢州和丽水，其中丽水的落后村的比重接近三成。若对各市平均每村的综合评价得分情况进行排序，可以更为清晰地看出农村社会事业发展水平的地区差异（见表19）。

嘉兴农村社会事业发展水平为全省最高，无疑与其经济基础和自然条件较好有关。嘉兴地理区位优越，地处长三角几何中心，是浙江接轨上海的重要枢纽，受上海、苏南开放型经济和浙南民营经济的交汇影响，经济社会快速发展，且全市三千九百平方公里的范围内几乎全部是平原，自然条件较为均质，城乡协调均衡发展的基础较好，所辖县均进入中国百强县30强和“浙江省小康县”行列。经济社会发展的独特的地域禀赋，为嘉兴推进城乡一体化创造了有利基础和条件。

  图四 浙江各村社会事业综合发展水平类型分布  单位：%

  表18   全省各市农村社会事业综合发展水平类型分布        单位：%

表19  各市按平均每村综合评价得分排序

注：全省均值趋近0。

五、浙江农村社会事业发展的公平与效率问题分析

（一）公平问题

农村社会事业大多属公共产品，按照公共产品理论，同一属性的公共产品应该在供给上采取相同的政策，农村居民跟城市居民一样有发展权和生存权，政府应该把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村，让农村居民和城市居民一样享受到最基本的国民待遇。而现实情况是，由于体制、政策、经济、环境等诸多原因，城乡社会事业发展仍存在巨大差距，不同地区的发展水平和层次也有所不同。

1．城乡不公平性

多年来，浙江与全国其他省份一样，在城乡“二元经济”结构下，农村与城市的社会事业发展呈巨大差异。

（1）城乡公共设施差距较大。由于城市所需的水、电、路、通讯、图书馆等公共设施由国家财政提供，农村的公共设施大多由乡镇政府自筹资金或通过农民劳务投入解决，即使部分由国家财政下拨，也由于数额较小比例不大，面对面广量大的农村公共设施需求而显得捉襟见肘。结果城市建设步伐加快，城市面貌日新月异，农村有些地区则还不通公路、不通电话，还看不上有线电视，喝不上自来水。虽然近年来浙江财政加大了对农村的投入力度，财政支农支出的绝对量逐年增加，但其投入力度和水平并不高。2001-2006年支农财政支出占省级地方一般预算支出的比例却分别只有6.7%、6.7%、6.7%、7.0%、6.8%和6.9%。财政投入的低水平使得农村基础设施大大落后城市。普查资料显示， 2006年末全省还有近5500多个自然村不通电话，约14000多个自然村不通公路，约五成的村的饮用水没有经过集中净化处理。

（2）城乡教育质量差距十分明显。由于教育资源分配的不公平，农村孩子享受不到城市孩子同等的教育质量。据有关资料，2006年，我省普通中学校舍危房中，88.21%在县镇和农村。普通小学校舍危房中，93.95%在县镇和农村。普通中学的微机室数量，城市是农村的4.89倍；普通小学微机室数量，城市是农村的1.17倍。普通中学的语言室数量，城市是农村的6.76倍；普通小学的语言室数量，城市是农村的1.84倍[2]。同时，入学机会的不平等也在一定程度上损害了农村孩子受教育的权利。从中学教育入学看，主要采取行政划片、按分数入学、交纳赞助费等方式择校入学。而这样的方式使得地段处于劣势、家境贫困的农村子女无法进入高质量的学校学习。从高等教育入学看，大学招收农村学生的比例较低，农村中学高考录取率远远低于城市中学，农村子女进入高校的门槛较高。城乡中学以上特别是高等教育的机会不平等使教育这一最有效的扶贫和社会公平性的手段减效。

（3）城乡医疗保障差距较大。城乡医疗的二元差距表现在卫生投入、卫生资源分布、卫生设备配置、卫生服务质量等多个方面。其一，卫生投入方面，虽然城乡人均卫生费用都有较大增长，但城乡人均卫生费用之间的差距仍较大。2007年，我省城市人均医疗保障支出为859元，农村为464.89元，城市为农村的1.85倍。城乡居民个人卫生费用负担也有差别，农村居民人均纯收入仅为城镇居民人均可支配收入的2/5，但农村居民个人承担的医疗保健支出占其全年消费性支出的比重（7.22%）却高于城镇居民（6.10%）。其二，卫生资源分布方面，庞大农村人口群体仅享用了极少比例的医疗卫生资源。2006年末，全省每千人口拥有的医疗卫生技术人员为4.64人，拥有病床数3.21张；而每千农村人口拥有卫生技术人员不到1人（0.96人），拥有乡镇卫生院床位数仅0.53张。同时农村卫生资源利用率也低于城市。2007年浙江省县及县以上医院病床使用率为88.4%，而主要为农民服务的乡镇卫生院的病床使用率则仅有34.91%。其三，先进医疗设备大多配置在城市医院。据国家卫生部资料，以100万元以上医疗设备分布为例，2006年，我国全部卫生机构共有100万元以上医疗设备总计40459台，市级卫生机构拥有35638台，占88.1%；而县级卫生机构只有4821台，仅占11.9%；乡镇卫生院只有523台，仅占1.29%。其四，卫生服务方面，育龄妇女和儿童是卫生服务的特殊人群，也是卫生服务需求量最大的人群，而农村这两类群体的卫生服务水平都远不如城市。第三次国家卫生服务调查结果显示，2003年，大城市的产前检查率、住院分娩率和孕早期检查率分别为97.5%、92.9%和80.6%，中等城市的产前检查率和住院分娩率分别达到99%和98.6%，而农村的三项指标分别只有63.2%、43.4%和24%。在所有调查的5种接种疫苗——卡介苗、百白破、脊灰、麻疹、乙肝，城市地区的儿童接种率都高于农村地区，特别是乙肝疫苗接种率上，城市低于高于农村地区16.3个百分点。可见，相对于城市居民而言，更多的农村居民暴露在医疗疾病风险之中。

（4）城乡社会保障制度和水平差距较大。长期以来，由于城乡的二元结构，社会保障制度的重点在城镇，面对城镇居民，我省现已建立了一套保障水平较高，且内容较完备的社会保障体系，而在广大农村，主要还是依靠传统的家庭和土地保障，国家正规的制度安排较少，目前仅有的几项农村社会保障制度主要有最低生活保障制度、农村社会养老保险制度、农村合作医疗保险制度、五保供养制度以及被征地农民社会保障制度。农村社会养老保险是上个世纪90年代建立的，经过十多年的发展，当前基本上是处于一种停滞的状态。农村合作医疗保险制度、被征地农民基本生活保障制度也都是近几年才刚刚建立的，还有待于进一步加强和完善。从保障水平看，农村居民也与城镇居民存在较大差距。农村大多数社会保障项目基本停留在生存保障上。以农村社会养老保障为例，由于筹资水平较低，再加上没有任何直接的财政投入，结果农民领取的养老金水平也非常低。从目前正在领取的情况看，月均养老金只有40.86元，有些人每月只能领取2-3元养老金，根本起不到养老的作用^[3]。再看农村合作医疗保险，按照其目前人均60元/年的筹资水平，其保障水平也非常低，当前浙江农村合作医疗保险的住院费用有效报销比率仅为25%左右，受益率仅为2%。至于最低生活保障制度，农村的标准也与城镇存在较大的差距。浙江农村低保标准一般是按照城镇标准的60%来确定的，但实际情况往往更低。据省民政厅资料，2007年全省低保月人均补助标准为159.68元，农村为82.32元，后者是前者的52%。被征地农民基本生活保障水平也基本在低水平运转，相当一部分被征地农民基本生活保障水平低于当地城市居民最低生活保障水平，少数地区连农村最低生活保障水平也没有达到。

2．地区不公平性

由于地理位置和资源禀赋的差异，各地区经济发展不平衡，在农村社会事业由中央政府、地方政府和村集体混合筹资的体制下，各地区的农村社会事业发展必然会出现不平衡。一般说来，经济欠发达、地理和自然条件不好、交通不便、底子较差的地区，社会事业发展相对落后。表20和21的数据便清楚地验证了这一点：（1）山区的各类公共产品覆盖率明显低于丘陵和平原；（2）省定贫困村和省以下定贫困村的各类公共产品覆盖率均低于全省平均水平；（3）11个市的农村公共产品供给水平参差不齐，其中经济欠发达的丽水和衢州，各类农村公共设施供给水平均远低于全省平均水平。

表20    浙江不同类型地区部分农村公共产品供给的村覆盖率   单位：%

资料来源：根据浙江省第二次农业普查整理。

表21      浙江省11个市部分农村公共产品供给的村覆盖率   单位：%

资料来源：根据浙江省第二次农业普查资料整理计算

（二）效率问题

发展农村社会事业既要追求公平，又要讲究效率。事实上现阶段发展农村社会事业，并没有到了追求公平就要牺牲效率，或者讲究效率就要牺牲公平的绝对替代状态。相反，在农村社会事业发展过程中，有些工程、项目、活动既没有公平，又缺乏效率的事例倒是屡见不鲜。

1．资源配置优先序问题

农村社会事业的使用者和受益者主要是农村居民，因此应根据轻重缓急、根据需求的优先序来发展，使其真正符合农村居民的意愿。而现实中的供给机制却与农民的需求存在距离。突出表现在两个方面：其一，农民较少需求的、易出“政绩”的工程过剩。出于对“政绩”和“利益”的渴求，一些地方的基层政府可能热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具有战略性的项目。还有一些经济发展较落后的地区，不顾客观条件，借新农村建设、改善农民生活条件之美名，大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等设施，而实质上这些设施的利用率极为低下，浪费了大量财力。其二，农民急需的、涉及到农村可持续发展的项目供给短缺。农村医疗卫生、环境保护、农业基础设施等对农民素质和农村可持续发展具有重要意义，却在我省农村存在短缺现象。农业普查资料显示，2006年，全省仍有50.2%的村没有设立专门的卫生室，48.8%的村缺乏有行医资格证书的医生。在经济条件落后的丽水地区，只有不到三成的村拥有卫生室和有行医资格的医生。全省约有四成的村的垃圾没有进行集中处理，约五成的村没有完成改厕，九成以上的村没有畜禽集中养殖区。在许多贫困山村，“露天厕、泥水路、鸡鸭院”的状况尚未根本改变。同时农村农田水利建设投资资金筹措困难，仅有15.8%、18.9%和1.5%的村的农田水利建设资金分别来源于国家、集体和其他，还有绝大部分（63.9%）村的农田水利建设资金根本无来源。从农田灌溉水源看，全省还有1300多个村的农田灌溉无水源，3400多个村在正常年景下用水无保证。

导致上述低效现象的原因很多。除政绩思想作怪外，还有两个重要原因。其一，农村公共产品供给模式一直沿袭“自上而下”垂直供给决策机制。这种由上级的指令来决定供给的制度是难以真正体现农民需求和意愿的。其二，政府与农民之间的信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能掌握和提供真实准确的信息，结果造成公共产品的供给与实际需求相背离的现象。

2．资源利用效率问题

公共设施利用率低，导致有限财政经费的隐性浪费是值得思考的重要问题。为促进农村社会事业发展，浙江各地加大投入，增配公共设施。但是高投入，并不必然带来高效率。由于认识和管理不到位，或技术力量短缺，有的设施利用率不高。普查资料显示：虽然有的村设置了卫生室，但仍面临着医疗设施简陋，医务人员业务素质不高等问题；虽然全省不少村设立了图书室、文化站，有3/4的村设立了老年活动室，1/2的村建立了公共阅报栏，但却存在着资料单一，信息陈旧，利用率不高等问题，使得大多村的文化设施几乎成了摆设；虽然大多数村配备了农业技术人员，但农技人员素质不高，在全省各村配备的15.52万名农业技术人员中，初级职称约占九成，中级职称约占一成，高级职称仅为0.6%。同时我省农业推广和培训工作还尚需加强。2006年全省仅约有1/3的行政村举办过农业技术讲座。

笔者曾对文化设施的低效利用现象进行调研。调研时发现，许多村耗费大量人力、财力和物力，新建了村级公共服务中心、农家书屋等公共基础设施。但建成后，有的无专职人员管理，有的很少搞活动，有的没有主动宣传活动室开放时间、图书室借阅方法等日常活动制度，一些村民并不知晓这些是公共文化活动室，更不知晓使用这些公共文体设施设备是自己享有的权益，结果这些设施的实际利用率不高，有的村甚至闲置不用，有的甚至挪作他用。有的村在文化活动室配备了电脑，但相关人员素质不匹配，也缺少相关培训，造成了一定的浪费。有的乡村学校也配备了多媒体，但由于教育技术人员结构不合理和素质相对偏低的问题，有的教师只知道板书和面授，不懂计算机多媒体等现代教育技术的操作，无法和学生开展网上交互和讨论，即使有的教师使用多媒体教学，也只能打打字幕，将多媒体当成一般的投影仪使用，现代化的教学手段无从体现。

导致资源利用率不高的原因很多，但主要是利益驱动和管理缺位的原因。在利益驱动下，一些地方官员可能热衷于提供看得见、摸得着的“硬”项目，而忽视提供“软”服务。结果重建设轻管理，将主要精力用在争项目、跑资金、搞建设上，对公共设施建后的管理和维护关心较少。有的虽然对有关基础设施的管理有所考虑，但运行管理的长效机制尚未形成。

3．社会事业投入的效率问题

社会事业发展的投入应本着节约、减负的原则进行。而现实中却存在着监管不力、资金浪费、负担沉重等问题。主要表现在：（1）资金投入运行环节多，时间长，成本高。农村社会事业项目的资金从投入到使用需要经历的环节多，先是由财政部门拨给主管部门，主管部门拨给下属单位，下属单位再拨给承建单位，资金“旅行”时间很长，尤其在乡镇一级，资金滞留时间往往更长，资金往往可能出现跑、冒、滴、漏现象，致使一些项目建设无法顺利进行。（2）资金缺乏有效监督考核，被挤占挪用现象时有发生。财政支农的资金接受财政、审计、纪检等部门的监督考核，但在实际工作中往往出现责权划分不明确，责任落实不到位的现象。这导致农村社会项目投资存在财务软约束，资金追踪反馈力度不够，缺乏科学的投资预算决策，资金使用存在一定的随意性与盲目性，预算与决算两张皮等问题，影响资金使用效果。此外，由于监管不严，公共资金管理透明度不高，存在暗箱操作，地方政府尤其是基层政府挤占挪用财政支农资金的现象时有发生。据国务院发展研究中心的一项调查，财政支农资金有70％左右用在了农村行政事业单位事业费上，而没有用于农村发展和农业生产本身，没有达到支援农村发展的目的^[4]。（3）经济欠发达区乡镇政府和农村居民的负担仍较沉重。在现行的体制下，乡镇政府的事权大于财权，在农村社会事业发展中承担着许多本应由上级政府承担的支出。在农村税费改革后，乡镇财政进一步吃紧，为了获得充足的资金，一些基层部门在开办某项公共事业或兴办某些公共工程时，只好向农民摊派费用，加重了农民负担。在一些经济基础比较薄弱、发展相对落后、财政严重不足的地区，乡镇政府和农民的负担则更沉重。（4）盲目上项目，维护费用高，造成资金浪费。有的地方在缺乏必要的可行性论证的情况下盲目上马工程项目。有的形成重复建设，有的“边设计、边施工、边修改”，有的忽视实际情况超规模超标准设计，不仅直接造成初始投资大量浪费，而且有的项目建成后不能投入正常运行需付出高额运行、维护成本，使用效率低下。

因此，如何提高农村社会事业资金使用的效率，如何轻基层和农民的负担，如何科学投入减少维护费用，使中央和地方财政等用在刀刃上是值得思考的另一重要问题。

六、从村级层面看浙江农村社会事业发展的主要影响因素

影响农村社会事业发展水平的因素很多，从宏观上看，某地区的农村社会事业发展水平与该地区的经济发展水平，财政投入力度，制度环境等密切相关；从微观上看，某村的农村社会事业发展与村级经济、村级管理和村自身特征等密切相关。鉴于农普资料的可获性，这里仅从微观层面进行实证。

因变量：村社会事业发展综合得分是否及格（这里利用本报告第三部分计算的综合评价得分结果，设定发达型村和较发达型村得分及格，赋值1，中等及以下村得分不及格，赋值0，将社会事业发展综合得分这一连续型变量转化为二分变量）；

自变量：选取村集体经济收入，农村居民人均纯收入指标代表村级经济；选取是否列入“千村示范万村整治工程”，村党支书受教育程度，村委会主任受教育程度代表村级管理；选取行政村类型，地势，是否乡镇政府驻地，是否政府确定的贫困村，是否少数民族聚居村等指标代表村自身特征。

分析方法：首先，进行Crosstab单因素分析；其次，进行Logistic多元回归分析。

（一）单因素分析

1. 村级经济的影响。村级集体经济收入和农村居民人均纯收入均对村社会事业综合优势得分及格率有显著的影响(X²检验,P<0.01)。村社会事业综合优势得分及格率分别随村级集体经济收入和农村居民人均纯收入的提高而递增（见表22）。

表22 不同村级经济收入水平的社会事业综合优势得分及格率

2. 村级管理的影响。村党支书受教育程度、村委主任受教育程度、是否列入千村示范万村整治村等指标均对村社会事业综合优势得分及格率有显著的影响(X²检验,P<0.01)。村社会事业综合优势得分及格率：大专及以上>高中>初中>小学>未上学，示范村>整治村>没有列入（见表23）。

表23  不同管理水平的村社会事业综合优势得分及格率

3. 村自身特征的影响。行政村类型、地势、是否乡镇政府驻地、是否政府确定贫困村、是否少数民族聚居村等指标均对村社会事业综合优势得分及格率有显著的影响(X²检验，P<0.01)。村社会事业综合优势得分及格率：居委会>村委会，平原>丘陵>山区，乡镇政府驻地>非乡镇政府驻地，非贫困村>贫困村，非少数民族聚居村>少数民族聚居村（见表24）。

       表24    不同特征的村社会事业综合优势得分及格率

（二）LOGISTIC多因素回归分析

采取向前逐步回归法分析，分析结果见表25。

除了是否政府确定的贫困村、是否少数民族聚居村两个指标没有进入模型外，其余指标都进入了模型。经卡方检验，P＝0.000，模型有统计学意义。模型总判断率为82.5%。

表25   影响村社会事业综合优势得分因素的LOGISTIC回归分析结果

分析结果发现：

最重要影响因素：村集体经济收入。村集体收入在100万元以上的村社会事业综合优势得分合格的几率是0万元的13.012倍。这表明，农村集体经济是农村社会事业发展的重要经济基础。村集体经济越薄弱，农村社会事业发展越落后；反之，则越发达。

次重要影响因素：地势、是否千村示范万村整治村、农村居民人均纯收入。平原地带的村社会事业综合优势得分合格的几率是山区地带的4.045倍，示范村的社会事业综合优势得分合格的几率是没有列入示范整治村的3.239倍，农村居民人均纯收入在10000元以上的村社会事业综合优势得分合格的几率是2500元以下村的6.354倍。这表明，农村社会事业发展受地理环境等客观条件的限制。地理环境较好的平原地带，农村社会事业发展相对较好，而山区则相对较差。同时，政府投入和整治力度越大的地区，社会事业发展越好，反之则相对较差。

一般影响因素：是否少数民族聚居村、村党支书受教育程度、村委主任受教育程度、行政村类型。

从分析可知，从村级层面看，村集体经济收入是影响农村社会事业的最重要的因素。这提示我们，农村社会事业投资巨大，单靠国家和各级政府投资是远远不够的，还要积极发展村集体经济。然而，由于体制、资源等多种因素的制约，当前我省村集体经济还十分薄弱，普查资料显示，2006年全省一半以上的村全年集体收入在10万元以下，欠发达地区则更低，其中衢州和丽水两地平均每村集体收入分别只有7.76万元和8.85万元。村级集体经济收入有限，而农村基层组织运转、财政支持项目资金配套等支出刚性增长，村级经济压力沉重。不少村级集体经济的入不敷出，有的甚至负债累累。由于村集体经济的薄弱，结果有的村有人管事，但无钱办事，社会事业严重滞后。有的地方为办点事，只好从村民手里收钱，结果不仅杯水车薪解决不了问题，群众意见也大。随着农村税费改革的深入，农民负担的规范化，农村的社会事业则更难办了。因此，需大力发展农村集体经济，为农村社会事业的发展提供坚实的财务保障。

七、结论与建议

（一）几点结论

1．改革开放以来，浙江农村教育、文化、医疗、社会保障、公共设施等领域得到长足发展。促进农村社会事业发展的主要因素在于，农村改革后农村经济迅速增长，全省综合实力明显增强；逐渐富裕起来的农村居民对农村社会事业需求的持续提高和对更高生活质量的追求以及统筹城乡发展方略下政府对农村社会事业基础设施的持续投资。农村社会事业发展不但有提升农村居民综合素质、促进城乡之间、经济与社会之间协调发展之效，而且还全方位地改善了农村居民家庭的福利。但由于长期实行城乡分割的二元体制，历史欠账较多，加之改革开放之后农村社会事业发展也遇到了新的问题和挑战。因此，农村社会事业发展不仅落后于经济发展，而且城乡社会事业的差距不但没有缩小，而且还在不断扩大，农村是落后地区，农民是弱势群体的问题没有得到根本的解决。

2. 当前，浙江农村社会事业的发展仍处于低层次的量的扩张阶段，在供给质量、公平、效率等方面存在诸多问题。从公平角度看，农村社会事业发展中最突出的问题是机会不均等，广大农村居民在教育、卫生、社会保障等各方面没有享受到应有的“国民待遇”。如基础教育阶段城乡教育机会的差距，以及教育经费、教学条件、师资力量等因素造成的教育质量的差距逐层累积的结果，与现行高校招生制度客观上倾向于城市等原因，最终导致城乡学生接受高等教育机会的巨大差距；又如城乡卫生服务筹资与卫生服务资源配置的不公平，最终不可避免地体现在城乡健康水平上，导致城乡健康和疾病模式的不公平。

从效率角度看，农村社会事业发展存在与农民的需求相背离，资源浪费，利用率低下等现象。这与财政投入、监管机制、经济条件、利益冲动和信息不对称等多种原因有关。特别是公共财政的低效投入对农村社会事业发展构成严重制约。虽然我省乡镇财政收入持续增加，但是，在乡财县管的财政体制下，地方财政收入集中在县、市一级政府，乡镇的实际可支配财政收入可能并没有相应的增加。同时乡财县管的另一面，是公共投入集中于城市建设，乡镇在农村社会事业发展中的事权大于财权，承担着许多本应由上级政府承担的支出，乡镇财政吃紧问题突出。因此，如何进一步完善现行公共财政体制，如何加强公共财政监管，提高农村社会事业投入效率是需要各方共同关注的问题。

3．浙江各地的农村社会事业发展因经济基础、资源禀赋、地理条件的落差而存在较大差异。地理位置和资源禀赋对经济发展有着先天影响。不同地理位置和资源禀赋，因其生产和生活条件的不同，往往会历史地形成不同的经济条件和经济结构，继而形成区域经济发展的差异性。这种经济发展的差异在客观上又会导致政府财政收入和农村居民收入的差异，继而引起农村社会事业投入和发展水平的差异。一般说来，乡村经济发达的地区，乡镇财政收入充足，村集体经济实力雄厚，农村居民收入较高，有愿望也有实力发展农村社会事业。同时，地理条件对社会事业发展也直接产生影响，地势平坦，交通方便，公共设施投入成本低；地势不好，交通不便，公共设施投入成本高。因此，政府财政应加大对经济欠发达区扶持力度。

4．村集体经济是农村社会事业资金投入形成长效机制的重要支柱。在当前体制下，村级集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共设施和服务、建立和完善农村社会福利和社会保障体系等方面承担着重要的责任。然而，村级集体经济发展面临着体制、政策，产权、资源等各方面制约。从体制看，村级集体经济组织在现实中还不能真正以市场主体的身份参与经济活动。在政策上，各地政府缺乏必要的扶持措施，村级集体经济组织不能享受到应有的政策待遇。就村级集体经济组织本身看，大部分缺乏发展经济所必需的资源、资金、人才、技术等生产要素，缺乏发展村级集体经济的有效途径。因此，探索发展村级集体经济的有效途径也是当前农村社会事业发展中需重点关注的问题。

（二）几点建议

1．建立覆盖城乡的公共服务体系

保证人人都有平等的机会获得公共资源与公共服务，是减少贫困和遏制贫困的跨代延续、缩小收入差距的关键。所以，要以统筹城乡的科学发展观为指导，把社会事业的发展重点转向农村，继续增加财政支农规模，加大对农村基层公共基础设施和公共服务事业的投入力度，最终建立覆盖城乡的公共服务体系。根据浙江现阶段实际情况，应重点抓好以下几件事：

一是加大农村教育投入，不仅要关注硬件投入，更要关心师资力量的培育，让农村孩子享受与城市孩子同等的教育；

二是健全农村社会保障制度，不仅要扩大社会保障的覆盖面，而且要提高保障标准和补助水平，解决农村居民的后顾之忧；

三是抓好农村劳动力职业技能培训和就业服务工作，提高农村劳动力就业技能，扩大就业机会；

四是健全农村卫生保健服务网络体系，特别加强村级卫生室网点建设，切实解决农村居民看病贵、看病难的问题。

2. 建立并完善农村的公共财政制度

农村社会事业的外部性、受益范围和运行的高成本性，决定了农村社会事业投入的主体只能是政府。政府作为公共权力的化身，对农村社会事业的投入具有不可推卸的责任。无论从公平还是效率角度讲，政府都应建立和完善农村的公共财政制度。

首先，应形成中央和省级财政为主，县乡级财政为辅的筹资格局。农业税取消后，县乡级财政吃紧，如果仍以县乡级财政为主，农村社会事业不可能得到改善。同时，要完善公共财政支出体系，尽可能减少资金流经的中间环节。

其次，明确各级政府的事权和责权范围。农村公共事业构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：对全国具有正外部性的公益事业，如教育、计划生育、农业科技成果推广等应由中央政府承担，而对地方具有正外部性的事业应由地方政府承担，一些跨地区的项目和工程，如大型水利工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。

第三，加强对公共资金的预算和监管。要建立完备的预算机制，确保预算编制科学、客观、正确、有效，确保公共资金预算支出效益最大化。要强化监管机制，倡导第三方和受益方参与项目监督，同时完善审计，确保专款专用，提高资金使用效率。同时，要加大对经济欠发达区的扶持力度。中央和省财政要适当向欠发达地区倾斜，以实现农村公共事业和服务均等化发展目标。

3. 积极发展村集体经济

由于财力所限，财政不可能完全包办所有的基础设施建设，特别是把村一级的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的。因此，对农村一些小型基础设施建设，可尝试由村集体组织和投入。而鉴于村集体经济的普遍薄弱，壮大和发展村集体经济便成为当务之急。

首先，政府应给予村级集体经济更大的发展空间。如修改和制定相关法律，为村级集体经济组织开展正当的经济活动提供法律保障。制定和完善相关的土地政策、税收政策、金融信贷政策等，加强对村集体经济发展的扶持。提供信息咨询和其他服务，引导和促进村集体经济持续、快速、健康发展。

其次，积极探索发展村集体经济的有效途径，这是工作难点也是重点。从目前我省发展村级集体经济的实践看，股份合作经济是巩固发展村级集体经济的一条重要途径。因此，在完善农村双层承包经营责任制的基础上，可要积极推进农村集体经济的股份合作制改革，使新型股份合作经济成为新农村建设和增收的新亮点。

第三，由村级集体组织和投入农村社会事业建设时，要注意把握好有关政策界限，严控制标准和规模，防止为办公益事业再度出现乱收费、乱摊派现象，重新加重农民负担。

4．尊重广大农民的需求意愿

只有充分尊重广大农民的需求意愿，才能建立合理的供给结构和次序，保证农村社会事业供给的有效性。由于地区经济发展的不平衡，不同地区的供给和需求也有差异，采取同一标准提供公共设施和公共服务，忽视不同经济发展阶段广大农村居民需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，目前首先要对不同类型地区和不同经济发展水平的地区作深入调研，了解农村居民最需要的是什么，依据社会事业投资的回报率，确定社会事业发展的结构和次序。其次，必须建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村社会事业的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村社会事业的有效供给。

课题承担单位：浙江省统计局

课题负责人：王杰

课题组成员：叶水寒  姚剑平  黄洪琳

执      笔：黄洪琳

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